Формы и методы муниципального управления

2. Проблемы деятельности  муниципального управления.

2.1. Планирование работы представительного органа муниципального образования.

К полномочиям по организации  деятельности представительного органа  муниципального  образования  также  относится утверждение правового  акта,  определяющего  внутренний  порядок  его  деятельности (регламента). В регламентах детализируется правотворческий процесс в представительном органе муниципального образования, устанавливается порядок работы представительного органа.

 Федеральный  закон   от  6  октября  2003  года  №  131-ФЗ  "Об  общих 

принципах организации местного самоуправления  в  Российской Федерации" (далее Федеральный Закон № 131-ФЗ) (п.9 ст.35, ст. 41) предусматривает наделение представительного органа правами юридического лица. Это требует создания механизма освоения новых полномочий представительного  органа  муниципального  образования. Поэтому  нередко вопросы  обеспечения  деятельности  представительного  органа  возлагаются на его аппарат.

Аппарат  представительного  органа  создается  для  организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения  деятельности представительного органа, оказания помощи комиссиям (комитетам) и депутатам. Представительный орган муниципального  образования  самостоятельно  решает  вопросы  о  его  структуре  и численности его сотрудников в пределах утвержденных в местном бюджете средств на содержание представительного органа.

2.2. Правовые проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В Конституции РФ Российская Федерация определена как демократическое  федеративное правовое государство.

Закрепленные в Конституции  РФ принципы федерализма, правового  государства и местного самоуправления тесно связаны между собой  и являются основополагающими в  системе государственного устройства России. Местное самоуправление играет важную роль в развитии федеративных отношений, так как местное самоуправление дополняет комплекс отношений между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъекта РФ. Местное самоуправление выступает самостоятельным субъектом  взаимоотношений в силу своего конституционного статуса, не считаться с которым  нельзя. Наиболее активны и заметны  здесь города. Часто именно взаимоотношения  органов государственной власти с городским самоуправлением  придают своеобразие той или  иной региональной политике. Спектр взаимоотношений  здесь достаточно широк, от четкого  разграничения полномочий и взаимодействия в пределах выделенной компетенции  до попыток ограничения полномочий и ликвидации органов городского самоуправления.⁶

Стабильность государственного устройства во многом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого  должны быть предусмотрены механизмы  обеспечения самостоятельности  каждого из уровней власти и механизмы  предотвращения необоснованного вмешательства  в компетенцию другого уровня власти.

Одним из таких механизмов является механизм разграничений полномочий между органами власти соответствующего уровня при условии соблюдения принципа единого правового пространства. Принцип единого правового пространства подразумевает единую иерархически построенную правовую систему, где  нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным  правовым актам вышестоящего уровня.

Первая проблема. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды.⁷

Вторая проблема. Значительно усложняет процесс разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления существующий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Необходимо в федеральном  законодательстве отделить правовое регулирование  вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий.

Следует уточнить понятие  отдельного государственного полномочия, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с  точки зрения более эффективной  их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся  к исключительному ведению органов  государственной власти и не могут  быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения ресурсами.

Третья проблема. Правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции.

Органы местного самоуправления не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством.

Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция  федеральных органов власти в  вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения  полномочий между органами государственной  власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства  субъектов РФ этот вопрос не может  быть решен в силу двух основных причин. Первая - в большинстве субъектов  РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая – противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве.

2.3. Проблемы совершенствования социальной деятельности муниципального образования.

К актуальным проблемам совершенствования  деятельности муниципального образования  относятся:

1) проблемы нормативно-правового  характера: правовые основы местного  самоуправления; четкое разграничение  полномочий органов государственной  и муниципальной власти; формирование  законодательной базы; совмещение  депутатских полномочий и полномочий  должностных лиц исполнительных  органов местного самоуправления  и др.

2) финансово-экономические  проблемы: финансовое обеспечение;  формирование доходной части  местного бюджета; бюджетные отношения  с субъектами федерации; экономические  проблемы региона; управление  муниципальной собственностью; налоги  и др. ⁸

3) блок проблем организации  управления муниципальными образованиями:  структура и функции местных  органов власти; совершенствование  системы управления муниципальными  образованиями и др.

4) вопросы социально-экономической  политики: реформа ЖКХ; разработка  государственных минимальных социальных  стандартов; социальные проблемы  молодежи; социальная защита и  поддержка и др.

5) проблемы информационно-аналитического  и научно-методического обеспечения  деятельности муниципальных образований.

6) подготовка, переподготовка  и расстановка кадров: организация  аттестации муниципальных служащих, подготовка специалистов по специальности  “Государственное и муниципальное  управление”. 

7) другие проблемы: реорганизация  агропромышленного комплекса; развитие  и выживание малых городов;  проведение природоохранных мероприятий;  землепользование; поддержка предпринимательства,  работа с молодежью, развитие  народного образования; развитие  культуры, спорта; проблемы здравоохранения,  медицинское страхование, историко-краеведческие  вопросы, инновационная деятельность  муниципалитетов и др.

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления осуществляют правотворческую деятельность, которая заключается в разработке и принятии нормативных правовых актов. Многими учёными и практиками отмечается сегодня низкая эффективность  правотворческой деятельности органов  местного самоуправления, вместе с  тем, данные вопросы не нашли пока ещё должного освещения в отечественной  юридической науке.

Серьезную озабоченность  проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов  Федерации. Общая направленность большинства  их выступлений касается усиления подотчетности  и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной  власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности  органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов  местного самоуправления имеющимся  в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных  образований недостаточна для осуществления  функций местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми  основами местного самоуправления нормативные  правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления.⁹

Существует серьезная  проблема внутренних противоречий нормативных  положений, превышения компетенции  и присвоения "не своих" предметов  ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и  муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью  в стране, не в состоянии отследить  все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах  Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово  в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:

- размытость и неконкретность  многих правовых норм, вызванная  прежде дефицитом собственного  опыта в построении системы  новых демократических отношений  общества и государства в условиях  рыночной экономики. 

- юридическая некорректность  уставов муниципальных образований.  Важной функцией местного самоуправления  является нормотворчество. Однако  органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит  специалистов, необходимых для глубокой  проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов  местного самоуправления, прежде  всего уставы, часто отличаются  низким качеством, не соответствуют  как федеральному, так и региональному  законодательству.

- недостаточная проработанность  процедур взаимодействия органов  местного самоуправления с органами  государственной власти, гражданами  и хозяйствующими субъектами. Многие  регулирующие эти вопросы правовые  нормы содержат отсылки к специальным  правовым актам федерального  и регионального уровня. Однако  большинство таких законов отсутствует,  а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием.

- недостаточная проработанность  процедур обеспечения ответственности  и контроля - как со стороны  граждан, так и со стороны  государства - за деятельностью  органов местного самоуправления.

- неясность процедур осуществления  властных и хозяйственных полномочий  органов местного самоуправления. На уровне органов местного  самоуправления произошло смешение  властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной  природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы  хозяйствования и росту коррупции  в муниципальном звене управления.

Финансово – экономические  проблемы.

В период с 2005 по 2007 гг. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. В 2007 г., по данным Министерства финансов России, расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422,4 млрд руб., или на 27,9% по сравнению с 2006 г.

В связи с этим, а также  за счет сохранения прежних доходных источников местных бюджетов реальное финансовое положение большинства  муниципальных образований в 2006–2007 гг. ухудшилось, о чем свидетельствует  передача большинством поселений своих  полномочий муниципальным районам. Отсутствие в местных бюджетах средств для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня не позволит, как установлено, подготовить проект схемы территориального планирования Российской Федерации до 1 сентября 2009 г. Это, в свою очередь, приведет к невозможности выделения земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности и иных целей. По данным Счетной палаты РФ, по состоянию на 1 января 2008 г. документы территориального планирования утверждены менее чем в 4 тыс. (13%) муниципальных образований. ¹⁰