Государственная и муниципальная служба в системе государственного управления

В Великобритании, США, Канаде, Австралии  сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных  представителей правительства, контролирующих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом.

В XIX веке в Великобритании установился  принцип, по которому муниципальные органы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в формировании системы муниципального управления. В законодательстве Великобритании закреплен правовой статус муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов, устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими силы. Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотношение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением [38, c. 124].

В последние десятилетия европейские  государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности  своих административно-территориальных  образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения. Несмотря на то, что все большее число экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого вмешательства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно государство не имеет права отказываться от ответственности перед территориальными сообществами, составляющими данное государство. Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общегосударственный характер.

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вышестоящих  уровней управления. В некоторых  странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств — министерство внутренних дел. Контроль центральных органов власти за деятельностью органов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, а также смещать должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, по итогам главы можно сделать  следующие выводы:

• в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина
• институт государственной службы призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
• правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Государственная служба классифицируется на гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
• Правовая форма закрепления порядка финансирования четко не определена. Это могут быть как законы так и иные подзаконные акты. Следовательно, субъектом правового регулирования финансирования государственной гражданской службы могут быть как органы законодательной так и органы исполнительной власти.

ГЛАВА 2. Проблемы развития и функционирования государственной и муниципальной службы РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Проблемы взаимодействия государственной и муниципальной службы

Реформирование  отношений между двумя уровнями власти - государственной и муниципальной - это одна из самых острых проблем современного политического развития страны. Вопрос о взаимодействии государственной и муниципальной власти занимает особое место. В нем отражаются основы, логика и смысл государственного устройства страны. Мировая практика признает местное самоуправление в качестве одной из главных основ демократического общества. В Российской Федерации местное самоуправление является важной формой самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право выступать с законодательной инициативой для привлечения внимания к решению проблем не только региона, но и страны в целом [30, c. 41].

Муниципальные образования в регионах Российской Федерации выстраивают отношения с органами государственной власти через двухуровневую систему ассоциаций, которые способствуют поиску удовлетворительных решений обширного круга вопросов местного значения. Недостатки прежних форм взаимодействия властей были связаны с низким по качеству механизмом правового регулирования процесса децентрализации публичной власти и делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.

Признание за местным самоуправлением свойств "муниципальной власти" вызвало к жизни проблему создания элементов гражданского общества, способных эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. Описанные в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принципы муниципальной реформы в целом достаточно обоснованы. Однако, регламентируя правоотношения в сфере организации местного самоуправления, законопроект ограничивает возможность муниципальных образований осуществлять собственное правовое регулирование, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [24].

В дальнейшем совершенствовании нуждаются межбюджетные отношения, которые складываются между областным бюджетом и бюджетом муниципальных образований. Порой при формировании местных бюджетов используется недостоверная информация, что сказывается на объемах финансовой помощи местным бюджетам. Это противоречит принципам независимости, самостоятельности и собственной финансовой обеспеченности местного самоуправления. Чтобы исключить искажение информации, областному правительству помимо расчета индекса среднедушевых бюджетных расходов населения и репрезентативной системы расходов местного бюджета необходимо шире использовать экспертные оценки объема налогооблагаемой базы сельсоветов, районных и городских муниципалитетов. В работе с муниципальными образованиями государственные органы управления вправе требовать от них повышения собственных усилий по эффективному использованию собственных доходных источников, включая налог на землю [18, c. 19].

Проблема  недостаточной обеспеченности финансово-экономической  самостоятельности муниципальных образований включает в себя вопросы формирования муниципальной собственности, в том числе земельной, создания условий для формирования в полном объеме местных бюджетов, установления прочной стандартной базы для экономической деятельности муниципальных образований. Эти вопросы должны решаться как на государственном, так и муниципальном уровнях [30, c. 43].

Для построения эффективной системы местного самоуправления, помимо финансово-экономических вопросов, необходимо четко разграничить полномочия между всеми органами власти, включая региональные и муниципальные. Именно неопределенность полномочий и предметов ведения всех уровней публичной власти стала одной из основных причин, которые вызвали потребность в углублении административной и муниципальной реформ. Кроме того, необходимо определить порядок судебной защиты местного самоуправления.

Вопросы совместного ведения, имеющие большое  муниципальное и межмуниципальное значение, затрагивают организацию  и осуществление региональных межмуниципальных программ, решение совокупности проблем общего образования, социальной защиты и обеспечения определенных групп населения, межмуниципальное инвестирование и многое другое. Таким образом, наделяя муниципальные образования данными полномочиями, государственная власть одновременно материально обеспечила их выполнение. В этом нашла свое практическое проявление субсидиарность власти. Тем не менее, несмотря на большое количество форм взаимодействия властей между собой как по горизонтали ее организации, так и по вертикали, до сих пор остаются неиспользованными огромные потенциальные ресурсы инновационных форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

В государственной  и муниципальной службе объединяются все аспекты публичной власти. Их синтез обусловлен ключевым для службы понятием исполнения должности. Главным в государственной и муниципальной службе является наличие «особого общественного отношения» - неразрывной связи долга с общественным интересом. Долг реализуется исключительно через профессиональную деятельность служащих. В этом состоит особенность государственной и муниципальной службы [30, c. 47].

2.2. Разделение  функциональных полномочий государственной  и муниципальной службы

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции федерального законодательства, включает ряд предметов, непосредственно затрагивающих местное самоуправление: вопросы государственной собственности; утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения. Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и органы местного самоуправления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в регулировании тех или иных предметов ведения Федерации, но такое регулирование по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству. Перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления представлен в Приложении 1.

Из числа предметов совместного  ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территорий, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления [32].

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в федеральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство [32].

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления представлен в Приложении 2.

Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления [41, c. 23].