Инициативы местного самоуправления во время Первой мировой войны

Со своей стороны, царское правительство, как того и требовал Земский союз, предприняло попытку разрешения продовольственного изданием закона 29 ноября 1916 г. о продовольственной разверстке, для пополнения государственного запаса хлеба на сельское население страны возлагалась «хлебная повинность». Крестьяне должны были сдавать фиксированные нормы хлеба по твердым ценам. Новый закон вызвал яростную публичную критику со стороны либеральной печати и даже некоторых губернаторов. Земские деятели считали полученные губерниями правительственные задания по поставке хлеба непосильными. Действительно, выход закона запоздал — уборка урожая закончилась несколькими месяцами раньше. Во время совещания земских статистиков в Москве 14–15 декабря 1916 г., была заявлена, по сути, официальная позиция Земского союза, отвергавшего новый закон. Одновременно готовилось проведение Всероссийского продовольственного съезда, который должен был основать продовольственную организацию и передать решение продовольственного дела в руки «общественности», так как избранный правительством путь был признан неприемлемым. Отпор, данный закону о «хлебной повинности» земством и крестьянством, привел к срыву его выполнения. Вместо осуществления намеченных верховной властью мер, в декабре 1916 — январе 1917 г. шли нескончаемые споры и дебаты о целесообразности и оправданности выхода закона. Правительству пришлось ограничиться давлением на земства, дабы побудить их к мобилизации как можно большего числа хлебных запасов на нужды армии. Продовольственная разверстка, которая должна была завершиться к 6 января 1917 г., была продлена до 1 марта.

Различия во мнениях о способах преодоления продовольственного кризиса способствовало началу прямого столкновения между Земгором и правительством.

С 1915 г. земско-городское объединение в своей деятельности все более походило на тщательно отмобилизованную и влиятельную политическую оппозицию. Первые совместные съезды уполномоченных Земского союза и Союза городов прошли в Москве в марте, июне и сентябре 1915 г. В сентябре 1915 г. Николай II отказался принять общую земско-городскую депутацию. Он похвалил земских и городских деятелей за их полезную деятельность, но был недоволен их вмешательством в политику. Одной из причин такого царского решения был переход Земгора к прямой поддержке либерально-оппозиционного думского «Прогрессивного блока». В декабре 1915 г. совместный съезд Земского союза и Союза городов был запрещен. Правда, власти ссылались на введенное в Москве военное положение. Правительство не решилось тогда на открытый разрыв с земско-городским политическим сообществом. Поэтому его съезд был вскоре разрешен и прошел в марте 1916 г. Тайная полиция пристально отслеживала ход съезда, обращая особое внимание на ход политических прений. Вскоре, в начале апреля 1916 г., в Москве на квартире супругов С.Н. Прокоповича и Е.Д. Кусковой состоялось совещание либеральных деятелей, на котором, по инициативе Д.И. Шаховского, был согласован предполагаемый состав будущего либерального кабинета. На пост главы правительства предназначался Г.Е. Львов. Как показали будущие события, намеченный список будущих министров примерно соответствовал первому составу Временного правительства, сформированному в марте 1917 г. В мае 1916 г. Совет министров наложил запрет на проведение последующих земско-городских съездов «по соображениям общегосударственного характера». Попытки Г.Е. Львова добиться отмены запрета успехом не увенчались. 14 июня полиция едва не разогнала заседание Главного комитета Земского союза с участием большой группы врачей, заподозрив, что это — нелегальный съезд. Львову с трудом удалось опровергнуть такое предположение градоначальника и пристава. Командующий Московским военным округом разрешил проведение заседания с условием, что оно состоится в присутствии полиции. Летом 1916 г. правая печать (газета «Русское слово» и др.), поддерживавшая правительство, развернула против либерально настроенных лидеров Земгора мощную политическую кампанию. Земгор обвинялся в растрате 500 млн руб., выданных ему казной, а также в финансовой поддержке революционных организаций и произвольном освобождении разных лиц от военной службы. Правые деятели видели в деятельности Земгора попытку создания параллельного правительства. Затем верховная власть ограничила права общественных организаций. Закон 10 сентября 1916 г. расширял права полиции в отношении общественных собраний. На следующий день вышел циркуляр министра внутренних дел А.Д. Протопопова губернаторам с предписанием принять меры «к пресечению попыток органов местного самоуправления вступить в политическую борьбу с правительством»: отменять земские постановления политического характера, подвергать цензуре резолюции частных совещаний земских гласных, вести работу с председателями земских собраний.

К самым решительным действиям против земско-городского объединения правительство перешло после того, как 28 ноября 1916 г. Главный комитет Земского союза назначил съезд Союза на 9 декабря. На этот же день был намечен съезд Союза городов. Губернаторы сделали невозможным прибытие в Москву ряда председателей губернских земских управ, требуя от них своевременного проведения «разверстки продовольственных продуктов». В свою очередь, командующий Московским военным округом запретил проведение обоих съездов «до особого распоряжения» и проигнорировал просьбу Главного комитета Земского союза о разрешении съезда в связи с настоятельной необходимостью. Прибывшая полиция не пускала делегатов в зал заседания, а на случай прорыва вынесла оттуда стулья и мебель. Но под нажимом общественности, съезд прошел в форме частного совещания уполномоченных. Здесь без прений было принято постановление, которое фактически содержало призыв к государственному перевороту. Объявив правительство орудием неких «темных сил», земские уполномоченные призвали к замене его новым правительством, ответственным перед народом и представительным органом. Текст документа был разослан губернским управам. Через неделю Государственная дума осудила разгон земско-городского съезда. Земские собрания, большей частью, высказались в поддержку своего Союза, резко критиковали правительство и присоединялись к требованию создания правительства, опирающегося на «доверие народа». Либерально-оппозиционные настроения превалировали в земстве. Это заставило правительство, сославшись на военные условия, объявить об отсрочке новых земских выборов на год.

Оппозиционная политическая демонстрация Земгора в декабре 1916 г. не обошлась без недоразумений и скандалов в местных кругах. Деятельность лидеров земско-городского объединения уже давно не соответствовала реальным потребностям местного самоуправления. Между земцами и городскими учреждениями накопились серьезные противоречия по вопросам разделения сфер ответственности, упорядочения местных сборов и мн. др. В конце декабря 1916 г. съезд городов Полтавской губернии заявил о выходе городов из состава уездных земств и своем прямом вхождении в Союз городов. Полтавский съезд городов обратился к городским думам других губерний с призывом последовать их примеру.

Несмотря на непримиримую оппозиционность многих земских деятелей, император Николай II не оставлял надежд на взаимопонимание и сотрудничество власти с земством. В рескрипте на имя председателя Совета министров князя Н.Д. Голицына 6 января 1917 г. государь благодарил земства за их самоотверженную работу в условиях тяжелейшей войны. В рескрипте говорилось: «В предстоящей деятельности по устройству хозяйственной жизни страны неизменною опорою правительства явятся земства, которые работою своею как в мирное время, так и в годину войны доказали, что в них неугасимо сохраняются светлые заветы устроителя земской жизни, незабвенного моего деда императора Александра Второго».

***

Однако не прошло и двух месяцев, как в ходе февральских революционных событий 1917 г. совершилось крушение старого государственного строя России. Давно пропагандируемая демократизация земств и передача в их руки рычагов местной власти вскоре состоялась. В декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г. было объявлено о предстоящей реорганизации земств демократических принципах всеобщих, равных, прямых и тайных выборов. Распоряжением главы Временного правительства Г.Е. Львова от 5 марта 1917 г. институт губернаторов упразднялся, а их полномочия передавались председателям губернских земских управ, главами уездов стали председатели уездных управ. Новые местные начальники получали звание комиссаров Временного правительства, но одновременно оставались и руководителями земских учреждений. Таким образом, земства становились основой политического строя постсамодержавной России или, по словам Б.Б. Веселовского, «фундаментом нового государственного строя» (2). Решение Временного правительства несколько запоздало — власть на местах уже была сосредоточена в руках общественных исполнительных комитетов, составленных из местных организаций и учреждений и более демократических по составу. Поэтому распоряжение Львова вызвало весьма критические оценки. Тем не мене, оно было исполнено. Вся власть в 43 губерниях европейской России формально перешла в руки земства. Между тем, политическая ситуация в России после Февраля стала стремительно скатываться к хаосу. Некоторые новоиспеченные комиссары были вынуждены подавать в отставку тотчас после своего нового назначения. Только в течение марта 1917 г. произошла смена комиссаров в 17 губерниях. Таким же оказалось положение дел в уездах. К концу апреля на посту уездных комиссаров удержалось лишь 177 человек из 439, назначенных согласно распоряжению Львова.

Постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них Положения» внесло изменения в старое земское законодательство 1864 и 1890 гг. Новый закон вводил демократические начала всеобщего избирательного права. Упразднялись губернские по земским и городским делам присутствия, хозяйственные и административные права земств значительно расширялись. Над земствами более не стояло никакой местной власти, они сами становились органами местного управления. В июле 1917 г. приказом товарища министра народного просвещения О.П. Герасимова дело народного образования было полностью передано в ведение органов земского и городского самоуправления.

Однако юридическое полновластие земств на местах не позволило им решить острую проблему взимания земских сборов. Если в прежнее время земствам отказывали в поддержке представители старой администрации, то теперь добиваться поступления сборов оказалось физически невозможно. Из-за опасности крупных социальных волнений, новая власть не отваживалась принуждать крестьянство к уплате долгов земству. Поэтому поступление земских сборов во многих местностях значительно сократилось или прекратилось совсем.

После Февраля многие земские деятели с оптимизмом смотрели в будущее. В результате упразднения бывшей коронной администрации на местах в ведение земств передавались агрономические, ветеринарные и другие местные учреждения, прежде находившиеся в подчинении правительства. В течение лета и осени 1917 г. земства приложили немало усилий в обеспечении сельского населения необходимым инвентарем, материалами и даже дорогостоящими сельскохозяйственными машинами, несмотря на галопирующую инфляцию. Но продолжение войны привело к упадку земской медицины, статистики, страхового дела, благотворительности, народного образования и других отраслей. Многие земские служащие были призваны в армию. Продовольственное снабжение армии, лежавшее на плечах земства, ухудшалось. Крестьяне отказывались сдавать хлеб государству. Поэтому многие земцы стремились убедить их, что хлеб нужен не государству, а солдатам на фронте. Такая агитация приносила свои плоды. Так, в Саратовской губернии из 65 волостей только в 31 было получено согласие на сдачу хлеба государству, остальные 34 волости согласились сдать хлеб исключительно на нужды фронта. Отсутствие доходов от земских сборов вело к разорению и обнищанию земств. «Нет средств, нет материалов, нет рабочих рук. Лучшие работники на фронте» (3), — резюмировала газета «Тамбовский земский вестник» сложившуюся ситуацию. У многих земств почти не оставалось денег на содержание штата служащих. Так, в Тверской губернии осенью 1917 г. происходило массовое увольнение учителей и закрытие земских школ. Пензенская управа в октябре 1917 г. жаловалась в печати на то, что местное население не понимает ее «благих намерений» и отказывается платить сборы.

Политические надежды земских деятелей были связаны с окончательным обретением всей полноты «непосредственной исполнительной власти». Реформы Временного правительства предоставили земству эти права. Теперь статус земств как «органов государственной власти на местах» предстояло законодательно закрепить решением Учредительного собрания, устранив, по мнению теоретика земского самоуправления Б.Б. Веселовского, «искусственное разделение административных и хозяйственных функций» (4). Поэтому земские учреждения, демократизация и обновление которых состоялись во время летних и осенних выборов 1917 г., активно включились в политическую борьбу на стороне Временного правительства, поддерживая его на пути к созыву Учредительного собрания. В июле 1917 г. земства поддержали подавление вооруженного выступления большевиков и сосредоточение всей высшей государственной власти в руках Временного правительства, а в сентябре — подавление военного мятежа генерала Л.Г. Корнилова — «узурпатора власти». Решение Временного правительства провозгласить Россию «демократической республикой» вызвало в земской среде восторг и бурное одобрение. На Демократическом совещании 14–22 сентября 1917 г. представители земства во главе с В. Ченыкаевым полностью одобрили курс правительства на «коалицию демократии с цензовыми элементами» (буржуазией). Правительства Г.Е. Львова и А.Ф. Керенского оправдывали надежды земцев. С августа 1917 г., на основании изданного Временным правительством закона, началось ожидавшееся на протяжении многих десятилетий формирование волостных земских учреждений. Подавляющее большинство их было создано в сентябре-октябре 1917 г.; в декабре этот процесс был, в целом, завершен.

Но расчеты земцев не оправдались. Вследствие сползания страны к хаосу после Февраля 1917 г., возможности демократизации общественно-политической жизни были исчерпаны. В июле 1917 г. в России установился режим личной диктатуры Керенского. Заметных конфликтов между земствами и Советами, сложившимися на местах весной и летом 1917 г., не возникало, так как существование органов местного самоуправления и политических революционных организаций рабочих, крестьян и солдат никак не противоречило друг другу. Положение кардинально изменилось в конце октября 1917 г. — после свержения Временного правительства и прихода к власти правительства большевиков — Совета Народных Комиссаров. В конце 1917 г. в Наркомате внутренних дел был образован отдел по делам местного самоуправления во главе с левым эсером В.Е. Трутовским. Создание этого учреждения означало намерение нового правительства поставить местное самоуправление под контроль центральной власти. Но для борьбы с Советской властью у земства не оставалось ни людских ресурсов, ни финансовых средств. 18 декабря СНК открыл кредит для органов земского и городского самоуправления в размере 200 млн руб., обусловив его получение прекращением борьбы с новой властью. О признании Советской власти заявила, в виду своего катастрофического финансового положения, почти половина земств и городских дум. К весне 1918 г. им было выдано, в общей сложности, 96,1 млн руб. Остальные земства продолжали уповать на переход власти к Учредительному собранию («великому собранию»), которое вернет им право считаться местными органами государственной власти. Начиная с декабря 1917 г., новоизбранные земские гласные приносили присягу на верность Учредительному собранию. На сессиях звучало осуждение большевиков — «захватчиков народной власти». Будущей правящей партией земцы считали эсеров, а будущим главой Учредительного собрания — лидера эсеров В.М. Чернова. Девиз земцев, сформулированный Б.Б. Веселовским, звучал так: «Вся власть Учредительному собранию, опирающемуся на полновластные органы самоуправления по всей стране» (5). Земцы создавали комитеты и союзы в защиту Учредительного собрания, посылали своих представителей в Петроград для участия в борьбе антибольшевистских сил. Но случаи прямого неповиновения Советской власти были редкостью. Одним из немногих ярких примеров того служит Новгородское губернское земское собрание. В декабре 1917 г. оно заявило о непризнании власти СНК и обратилось за поддержкой к войскам, призвав их разогнать местный Совет. Но атака военного отряда, поддержавшего земство, на Совет была отбита. Войска, прибывшие в Новгород из Петрограда, вынудили земцев без боя разбежаться по губернии. К борьбе с Советской властью призвал в начале ноября Главный комитет Всероссийского земского союза. Но инициатива когда-то влиятельной организации не нашла существенного отклика. В самый канун созыва и роспуска Учредительного собрания — 4 января 1918 г. Земский союз был официально распущен декретом СНК. Роспуску также подлежали все земства, не признавшие новую власть.