Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

          В настоящее время в Российской Федерации нет специального закона о местном референдуме. На федеральном уровне устанавливается право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме (ст.32 Конституции Российской Федерации); признание референдума в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст.130 Конституции Российской Федерации), а также право главы местного самоуправления выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении (указ президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г.  «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»⁵).

Наиболее массовой формой прямого народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством  выборов образуется представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также  получают свои полномочия главы местной  администрации – еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.

Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане, делая те или иные предложения, направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.

Надо сказать, что курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, укрепление их авторитета среди населения.

Вместе с тем  успешность этого курса в немалой  степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию, так как этот состав тоже определяется населением на выборах.

Следует отметить, что ранее законодательство закрепляло тесно связанные с выборами такие формы непосредственной демократии, как наказы избирателей — одо6ренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления, а также отчеты и отзыв депутатов.

Действующие федеральные акты не предусматривают  большинство из этих форм. Однако на уровне субъектов Федерации этот вопрос решался по-разному.

В настоящее время  Федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) предусмотрено использование одной из этих форм — отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Одной из самых  массовых форм непосредственной демократии,

наиболее доступной  гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются сход граждан. Сходы позволяют сочетать коллективные обсуждения вопросов и принятие решений гражданами с личной активностью и инициативой – выступлениями, участием в голосовании и т. д. Тем самым сходы играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разноо6разньх управленческих функций.

    Помимо референдумов, выборов, отзыва депутатов и других выборных лиц, сходов граждан в осуществлении местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии: право—творческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан, опросы граждан, обращения граждан в органы местного само -- управления и др.

           Граждане, обладающие избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, могут выступать с правотворческой инициативой.

         Обращение граждан в органы местного самоуправления . Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений  в течении одного месяца.

                      2.2 Представительные и исполнительные  органы местного самоуправления

          Важной составной частью системы  местного самоуправления являются органы местного самоуправления.     

          Статья 14 Федерального закона «О6 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с этим федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Общими принципами формирования органов местного самоуправления являются:

1. Обязательность наличия выборных органов;
2. Самостоятельность органов местного самоуправления, отделение их от системы органов государственной власти, не возможность осуществления местного самоуправления  органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления;
3. Самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры органов местного самоуправления;
4. Наделение органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

      Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. Решения представительного органа принимаются в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан, то есть замена представительной демократии непосредственной.

Во всех субъектах РФ существуют собственные законодательные органы, но единая модель регулирования их правового статуса отсутствует: в семи субъектах РФ в ДВФО приняты  специальные законы, посвященные  статусу законодательного (представительного) органа, в двух (Сахалинская область, Еврейская автономная область) специальных  законов нет - действует федеральная  модель регулирования статуса парламента. По времени принятия указанные законы образуют три «поколения» - 1995 - 1996 гг. (Приморский край, Хабаровский край, Чукотский автономный округ), 2002 г. (Республика Саха (Якутия), Магаданская область), 2007 г. (Амурская область, Камчатский край). При этом во всех субъектах, кроме Магаданской области, подобные законы существовали ранее, но были заменены новыми (в Республике Саха ранее действовал Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 г. N 9-1 «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»⁶, в Амурской области - Закон от 5 января 2004 г. N 284-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов деятельности областного Совета народных депутатов» ⁷). Принятие нового закона в Камчатском крае вызвано в первую очередь объединением Камчатской области и Корякского автономного округа и появлением нового законодательного органа - Законодательного Собрания Камчатского края. В остальных случаях принятие нового закона взамен прежнего стало способом учесть изменения федерального законодательства и конституций (уставов) соответствующих субъектов. В Приморском, Хабаровском краях и Еврейской автономной области предпочли совершенствовать первоначальный текст Закона, хотя, например, Закон Приморского края «О Законодательном Собрании Приморского края»⁸ последовательно претерпел 13 редакций, из них изменения, внесенные Законами Приморского края от 26 апреля 2000 г. N 90-КЗ и от 18 марта 2008 г., могут быть охарактеризованы как полностью новые редакции.

Предмет регулирования закона удачнее формулируется в более  современных актах и фактически сводится к формуле «основы организации и деятельности законодательного органа» (Камчатский край, Амурская и Магаданская области). В Приморском крае предмет закона практически не претерпел изменений по сравнению с первоначальной редакцией, а потому не соответствует реальному содержанию. Так, в процессе «эволюции» закона из его содержания исчезли нормы об ответственности парламента, хотя формально он продолжает регулировать данный вопрос. Подобные примеры внутренних противоречий говорят о том, что внутренняя логика больше соблюдается при создании нового закона. Очевидно, что создание новой редакции либо нового закона субъекта РФ неизбежно ввиду зависимости от изменений федерального законодательства и социально-экономической ситуации⁹, поэтому важным принципом надо назвать комплексную переработку концепции и текста закона с учетом произошедших изменений, чтобы избежать сохранения различных «атавизмов».

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

        Глава муниципального образования:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без

               доверенности действует от имени муниципального образования;

2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом-

                 муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые

                представительным органом муниципального образования;

3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

    Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган

муниципального  образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной  администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

            2.3. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления 

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению  местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных  законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции  РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований  территориальные, правовые, финансово-экономические  основы деятельности населения по решению  задач местного значения. Однако здесь  следует обратить на следующие аспекты.

Во-первых, в данном определении  предполагается, что принципы могут  быть установлены только на федеральном  уровне¹⁰. Вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению федерации и субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, основы местного самоуправления могут определяться только законами.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения как института в общей системе управления.

Но главное место в  системе законов занимает Конституция  Российской Федерации, на основе которой  принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные  правовые и иные акты, принимаемые  Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным  законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться  и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и  подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить  Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также  нормативным правовым актам, принимаемым  Президентом Российской Федерации  и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных  условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный  механизм, слаженно действующий в  масштабе всего государства.

Теперь о территориальной  основе местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций¹¹, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий.

131-й Федеральный закон  ввел такие территориальные понятия  для всей Российской Федерации,  как городские, сельские поселения,  муниципальные районы, городские  округа, внутригородские территории  городов федерального значения. Для каждого из них определен  свой круг вопросов местного  значения.