Контрольная работа по "Муниципальное праву"

Община, получившая обобщенное наименование «земля», характеризуется различными видами промыслов и производства. Интересы, связывающие группы вновь  образованных поселений в крупные  волостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, отчасти  административно-бытового характера. На волости лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений.

На разных этапах российской истории  наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Земские  соборы имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще неокрепшего  правительства царя Михаила Федоровича.² Во времена царствования Ивана IV (Грозного) появляется центральный орган, ведающий вопросами защиты - Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и купцов.

Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 года были учреждены  бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние  являлись выборными органами, но они  не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным  образованием. В 1702 г. упраздняются должности губных старост, а их полномочия передаются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. губернии были поделены на провинции, находящиеся под управлением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции управления.

В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских  изб. Увидев это, Петр I учреждает в  городах выборные магистраты, а в  Санкт-Петербурге - главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими делами и судом. Отношения между  государственной властью и самоуправлением  по-прежнему характеризуются напряженностью. Еще при жизни Петра наблюдается  антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной  стороны, и земским элементом  в уездном и городском управлении и суде - с другой.³ При преемниках Петра уничтожается выборный суд, и судебная власть передается губернаторам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. В Конституции РСФСР 1918 года была закреплена новая система власти на местах, включающая областные, губернские, уездные, волостные Съезды Советов, Советы депутатов городов и других поселений и исполнительные комитеты. Съезд Советов в границах своего ведения являлся высшей в пределах данной территории властью. Советы депутатов избирались непосредственно населением, Съезды Советов формировались из представителей соответствующих Советов депутатов и нижестоящих Съездов. Исполнительные комитеты избирались как Советами депутатов, так и Съездами Советов. В основу этих властных органов был положен принцип единства Советов как органов государственной власти. Формирование и деятельность Советской власти на местах осуществлялись на основе принципа демократической централизации. При этом формально допускалась определенная самостоятельность местных органов власти. Однако при этом вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими Советами, жестко контролировали их работу. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.⁴

В Конституциях 1936 и 1937 годов органами государственной власти в краях, областях автономных областях, округах, районах, городах, и селах были провозглашены  Советы депутатов трудящихся. В Конституциях 1977 и 1978 годов местные органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. К деятельности местных  Советов и их органов привлекался  многомиллионный актив – это  органы государственной власти на местах и они подчинялись вышестоящим  Советам народных депутатов. Кроме  того, процесс формирования и деятельность Советов народных депутатов осуществлялись под руководством партийных органов, что проявлялось в согласовании с ними списков кандидатов в депутаты, подборе и расстановке кадров, работающих в Советах. В связи с этим самостоятельность Советов значительно ограничивалась. Существенное влияние на деятельность местных Советов оказывали их исполнительные комитеты. Исполкомы формально были подконтрольны и подотчетны соответствующим Советам, но в реальной практике на сессиях Советов лишь утверждались заранее подготовленные исполкомом решения. В полномочия местных Советов входило руководить на всей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны; избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.⁵

Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями. Его  непосредственным стимулом были экономические  мотивы. Постановления «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР от 12 января 1990 г. представляли собой попытку децентрализации управления на основе хозрасчета – модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в трудовых коллективах, но и в органах власти.

Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» выдвинул концепцию  местного самоуправления как «самоорганизации граждан для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения» и  впервые определил права, полномочия и финансовые основы этого института.⁶ Его организационной основой должны были стать Советы народных депутатов, осуществлять местное самоуправление требовалось исходя из действующего административно-территориального деления. Исполнение государственных полномочий, наряду с решением вопросов местного значения, не только сформировало практику местного самоуправления.

Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 12 декабря 1993г. новой Конституции  Российской Федерации. Она определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью».

Российская конституция более  либеральна в своем понимании  местного самоуправления, чем Европейская  хартия. Первая говорит о праве  населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая – о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный суд решил эту проблему однозначным образом, подчеркнув, что Европейская хартии местного самоуправления устанавливает «минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты Российской Федерации «не вправе занижать или ограничивать».⁷

Конституционные принципы легли в  основу федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 № 154-ФЗ, которые конкретизировал  права граждан на осуществление  местного самоуправления, правовые, экономические  и финансовые основы местного самоуправления и другие вопросы. Например, закон  конкретизирует право на самостоятельное  определение структуры органов  местного самоуправления тем, что численный  состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом  муниципального образования.

Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет «роль местного самоуправления в  осуществлении народовластия», а  не в системе органов публичной  власти, детализирует «государственные гарантии его осуществления». Тем самым закон вслед за Конституцией трактует местное самоуправление как самостоятельный демократический институт.

В этом законе впервые установлены  критерии наделения поселений и  других населенных территорий статусом муниципального образования. К муниципальным  образованиям могут относиться городские  и сельские поселения, несколько  поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иные населенные территории, при условии, что в  их пределах осуществляется местное  самоуправление, имеются муниципальная  собственность, местный бюджет и  выборные органы местного самоуправления. Все муниципалитеты в России имеют равный статус, однако фактически политика многих субъектов Российской Федерации состояла в подчинении самоуправления на поселенческом уровне районным администрациям.

  По действующему законодательству документом, определяющим жизнь в российских городах и селах, является Устав муниципального образования. Федеральный законодатель задает «каркас» местного самоуправления, на основе которого уставом регулируются вопросы местного значения, относящееся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и многое другое.

                     Местное самоуправление в зарубежных странах         

В настоящее время наиболее существенными признаками системы  местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная  выборность и значительная самостоятельность  в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

   В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять:

Англо-саксонскую муниципальную  систему  сложилась в Великобритании (действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах) - местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица.⁸ Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд.

Континентальную (французскую) модель местного управления - применяется  в большинстве стран континентальной  Европы, франкоязычной Африке, в  Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Она основывается на сочетании прямого  государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно  существует высокая степень централизации  местного управления и самоуправления, что проявляется в системе  административного контроля центральной  власти за местными органами.⁹ Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90% из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии, оно  рассматривается в качестве самостоятельной модели. В этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

В  южногерманском  типе характерно слияние верхушки представительной корпорации с администрацией. Представительная корпорация (общинный совет, городское  собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Для магистрального типа характерен представительный орган, кторый избирается населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий  из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.¹⁰

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который  возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет  в себе функции главы общины и  главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип  характеризуется тем, что избираемый населением представительный орган  создает исполнительный комитет, который  не является местной администрацией, а только готовит решения представительного  органа. Этот тип называют конституцией директора.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны, оно представляет собой важнейшую часть государственной  организации.

Административно-территориальное  деление страны складывалось под  влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса оказало влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В основу современной системы административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.¹¹

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации  взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ), а в другой системе прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).