Местное самоуправление как форма местной публичной власти

Основу организации  власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации  утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и  сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. 
Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа; «через образуемые им органы местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности»[26], разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования»[27]. Также глава администрации муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

Данное положение  вещей свидетельствует об упоминаемом  выше преобладании исполнительной ветви  власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы  «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами  муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках  экономические рычаги управления муниципальным  образованиям, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого  решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности  финансовые.

Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается  наличие «иных» органов и должностных  лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть предусмотрены  уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему  местной власти данного территориального образования. 
Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение 
«иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. 
Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого 
«административного ресурса».

Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с  точки зрения законодательства).

1.4 Ответственность  местного самоуправления

«Органы государственной  власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать  Конституцию 
Российской Федерации и законы» (Конституция РФ, ст. 15)[28]. Данная конституционная норма является основой юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом»[29].

 
1.4.1 Ответственность перед населением

«Ответственность  перед населением муниципального образования  по существу является политико-юридической  ответственностью избранных лиц  перед избирателями и реализуется  путем их отзыва в результате утраты доверия»[30]. Под основаниями же «утраты  доверия» разные источники понимают от совершения уголовного преступления до отказа от приема граждан.

Статья 48 закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что наступление  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления 
«определяются уставами муниципальных образований»[31]. То есть вопросы ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления перед населением (в том числе отзыв депутата соответствующего представительного органа) федеральным законодательством практически не регулируются.

Отметим также, что  должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед  представительными органами местного самоуправления 
(она определяется исключительными полномочиями представительных органов в решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований). Это также форма ответственности должностных лиц перед населением, поскольку представительный орган состоит из избранников граждан- избирателей данного муниципального образования.

Еще одна разновидность  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления перед  населением связана с реализацией  контрольных функций сходов (собраний) граждан. Деятельность их следует оценивать  как деятельность органа, «непосредственно осуществляющего полномочия представительной власти»[32].

 
1.4.2 Ответственность перед государством

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на статьях 12 и 15 Конституции Российской 
Федерации, т.е. на признании самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» и обязанности местных властей соблюдать законы.

Закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации» устанавливает процедуру реализации ответственности, включающую судебную оценку факта нарушения местной властью Конституции РФ и федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Затем следует принятие закона субъекта 
Федерации о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления и назначение новых выборов. Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также за неисполнение отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49).

Отметим также, что  применение мер ответственности  органа и выборного должностного лица базируется на заключении суда областного звена о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ и действующему законодательству. Это является довольно весомым обстоятельством: данная норма соответствует заявленной в Конституции самостоятельности местного самоуправления и способствует ее реализации.

 
1.4.2 Ответственность перед физическими  и юридическими лицами

Ответственность перед  физическими лицами, прежде всего, связана  с обязанностью органов и должностных  лиц местного самоуправления соблюдать  конституционные права и свободы  человека и гражданина. Наиболее действенный  способ восстановления нарушенных прав – обращение в суд в соответствии с 
Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[33]. Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Таким образом, видно, что ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами федеральными законами как некая  специфическая форма ответственности  не прописана.

 
2 Местное самоуправление в Архангельской  области

 
2.1 Состояние местного самоуправления  в области

В Архангельской  области происходит процесс становления  местного самоуправления, рассматриваемый  как институт местной публичной  власти, с одной стороны, и как  институт гражданского общества –  с другой.

На территории Российской Федерации федеральным законодательством  устанавливаются основы и организация  местного самоуправления, регулируется его деятельность. В то же время  на местном уровне деятельность местного самоуправления регулируется уставом  муниципального образования, что позволяет  учитывать культурные, социальные и  исторические особенности конкретной территории.

На территории Архангельской  области создано 27 муниципальных  образований, которые обладают муниципальной  собственностью и местными финансами. Сформированы и работают органы местного самоуправления, возглавляемые, как  правило, главами муниципальных  образований. «Развивается территориальное  общественное самоуправление. За прошедший  период накоплен определенный опыт управления местными сообществами и муниципальными хозяйствами»[34].

В то же время нельзя не отметить и негативные аспекты  формирования местного самоуправления на территории Архангельской области. В первую очередь стоит сказать, что «формирование данного института  местной публичной власти происходит не "снизу", а "сверху"»[35]. Россия – государство с большим разнообразием  территорий, нравов, специфик уклада жизни  и многих других индивидуальных особенностей. Это утверждение признается многими  учеными. В России нельзя (и исторический опыт это подтверждает) насаждать  для всей территории страны единую модель чего бы то ни было, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованно насадить устройство местного самоуправления (и создание для этого условий, в том числе через областное законодательство) является серьезным недостатком самоуправления в Архангельской области.

Также к недостаткам  местного самоуправления области можно  отнести существующий механизм перераспределения  финансовых потоков относительно выполняемых  функций. «Органы местного самоуправления были наделены федеральным и региональным законодательством такими неподъемными полномочиями, выполнение которых требует  больших материальных и финансовых средств»[36]. В то же время в местных  бюджетах средств, как правило, не хватает. А это, в свою очередь, отчасти  связано с тем, что значительная часть поступлений денежных средств  направляется не в местные бюджеты, а в вышестоящие.

Примечательна также  политика органов государственной  власти по развитию местного самоуправления в Архангельской области: «постоянные  попытки руководителей органов  государственной власти поставить  под жесткий административный и  финансовый контроль процесс развития и функционирования местного самоуправления»[37]. В своем стремлении поставить  под полный контроль местное самоуправление в регионе представители государственной  власти опираются на значительную часть  местного населения, у которой сформировано негативное отношение к местному самоуправлению, которое, по их мнению, стало не "ближе" к народу, а, наоборот, еще больше "отдалилась" от него.

Результатом бездействия  представителей государственной власти в области формирования положительного имиджа муниципальных властей и  разъяснения населению сущности данного института власти стало  безразличное 
(а порой и негативное) отношение местного сообщества к органам местного самоуправления. Все участие населения муниципального образования в организации местного самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на деле не осуществляются.

Одной из причин такого отношения населения Архангельской  области к местному самоуправлению как институту публичной власти на местах является то, что к началу 90-х годов прошлого столетия в  России (и области) не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические  аспекты деятельности местных 
Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и – соответственно – разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, можно  отметить, что в целом в Архангельской  области имеется немало проблем  и нерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализации функций местной власти. Среди  основных проблем самоуправления в  Архангельской области следует  выделить:

1. Стремление представителей  государственной власти как можно  в большем объеме контролировать  местные власти;

2. Равнодушное (негативное) отношение населения к институту  местного самоуправления, не способствующее  его развитию.

 
2.2 Организация местной власти  в г. Архангельске

Для рассмотрения данного вопроса целесообразно  использовать Устав города Архангельска, так как он «определяет правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, устанавливает  основные формы участия населения  в осуществлении местного самоуправления»[38]. К тому же 
Устав города Архангельска имеет высшую юридическую силу по отношению к другим актам местного самоуправления и является основой для их принятия, которой они не должны противоречить.

 
2.2.1 Основные положения и вопросы  ведения

Местное самоуправление в городе Архангельске – это «самостоятельная и под свою ответственность» деятельность населения по решению вопросов местного значения (Устав муниципального образования  «Город Архангельск», ст. 6). Здесь видно, что данная норма вполне соответствует  «общим правилам» организации местного самоуправления на территории Российской Федерации. В 
Уставе говорится также, что осуществляется эта деятельность 
«непосредственно или через органы местного самоуправления» (исходя из интересов населения). Практика же показывает, что наибольшее развитие получило осуществление прав местного населения на самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления. То есть здесь для местных властей имеется довольно значительное поле деятельности по развитию форм непосредственной демократии.