Местное самоуправление в Германии

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГЕРМАНИИ

Любой правовой порядок своеобразен, т.е. отличается от других своими характерными чертами. К таким чертам немецкого правопорядка издавна относится местное самоуправление. Уже древние деревенские общины строились на добровольных кооперативных началах, исходя из необходимости выполнения общих для всех задач и обязанностей. В раннем средневековье начали возникать города, которые отвоевали у феодалов свою автономию в качестве сообществ граждан с сословным управлением. Корни современного самоуправления Германии уходят во времена наполеоновских войн. В качестве ответной реакции на них в Германии были проведены радикальные реформы, коммунальные аспекты которых нашли отражение в Прусском городском уложении 1808 г.

Сегодня в основе местного самоуправления лежит самоопределение граждан в рамках административно-территориальных единиц, организованных по принципу децентрализации. С одной стороны, речь идет о противодействии государственному централизму: решения должны приниматься децентрализованно, на местах. Целесообразно предоставить людям на местах самостоятельно решать свои проблемы, что предполагает возможности правоустановления. Следовательно местное самоуправление не может быть ограничено простым исполнением государственных решений или сотрудничеством с государством в рамках установленного им общенационального разделения труда. С другой стороны, общины являются основой демократического государственного порядка. Во главе их стоят демократически избранные народные представительства (которые зачастую граждане не совсем верно в юридическом плане называют коммунальными парламентами) и выбранный, обычно напрямую, народом бургомистр. Кроме того, граждане и жители обладают и другими многочисленными плебисцитными правами, о которых будет сказано ниже.

Для правильного понимания значения местного самоуправления необходимо обязательно осознать тот факт, что задачи повседневного управления населением решаются в первую очередь на коммунальном, а не на государственном уровне. От колыбели (рождение ребенка в коммунальном роддоме или его регистрация в ЗАГСе) до могилы (похороны на коммунальном кладбище) отдельный человек опутан сетью коммунальных отношений. Ведь общины и объединения общин содержат учреждения сферы здравоохранения, медицины, культуры, просвещения, спорта, социального обеспечения, отдыха, экономики, водо- и энергоснабжения, водоочистки и мусоросборки, а также уборки самих улиц. Они занимаются планами застройки и освоения земельных участков, прокладкой улиц, организацией спасательной и пожарной служб, хозяйственной деятельностью, например в форме транспортных предприятий и сберкасс.

В предпринятой попытке анализа местного самоуправления автор старается избежать рассмотрения юридических тонкостей проблемы. Вместе с тем он всегда открыт для более глубокой дискуссии. В статье автор сначала стремится описать сами субъекты самоуправления (1). Далее - уделить внимание конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления (II). Затем - остановиться на организационном построении общин (III), роли граждан и жителей (IV), финансировании (V), исполнительной деятельности (VI), хозяйственных вопросах (VII), а также новых тенденциях.

Субъекты местного самоуправления

В принципе в Германии существуют два субъекта местного самоуправления: общины и районы. Среди видов общин различаются: собственно общины (до 20 тыс.жителей), города (обычно свыше 20 тыс.) и крупные города (свыше 100 тыс.). В то время как общины занимаются решением вопросов, касающихся их территории и проживающих на ней жителей, районы являются органами общественного управления более высокой ступени. Они объединяют несколько общин и определяются Основным Законом (конституцией) как общинные объединения (п. 2 ст. 28). При этом они играют также роль своеобразного компенсатора различных организационных и финансовых возможностей общин. Так же как и общины, они имеют законные демократические (т.е. выбранные гражданами) народные представительства. Управленческие органы общин и районов вовсе не взаимоисключают, а скорее дополняют друг друга. Как правило, каждый проживающий в Германии является одновременно жителем и общины, и района. Крупные города в большинстве своем не входят в состав районов, осуществляя одновременно функции и общин, и районов. Всего в Германии существуют 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района при общем населении в 82 млн. человек.

Кроме того, в некоторых федеральных землях существуют объединения нескольких общин. Например, в земле Северный Рейн-Вестфалия - крупнейшей в ФРГ действуют два земских объединения, охватывающих 9 млн. населения. Правда, они имеют ограниченные функции, которые касаются социальных вопросов, проблем ведения коммунального и ландшафтного хозяйства. Следует отметить, что общины и их объединения не только имеют право, но в ряде случаев и обязаны сотрудничать между собой. Так, некоторые задачи, стоящие перед общинами и их объединениями, могут быть распределены по нескольким общинам, что вызывает к жизни возникновение общественно-правовых органов в виде целевых объединений общин для совместного выполнения определенных работ. Общины и районы могут также создавать самостоятельные субъекты права, например такие публично-правовые учреждения, как сберегательные кассы, и различные хозяйственные предприятия частноправового характера.

II. Конституционно-правовые  гарантии местного самоуправления

1. Право самоуправления  и его содержание

Право общин и районов на самоуправление обеспечивается не только обычным законом, но и Основным Законом (Конституцией) Федеративной Республики Германии и конституциями ее земель. Пункт 2 ст. 28 Основного Закона гласит: "Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках законной компетенции и в соответствии с законами также обладают правом самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспечение основ для самостоятельной финансовой ответственности; к этим основам относятся источники налогов, соответствующие экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога".

Право на самоуправление осуществляется на трех уровнях. Оно гарантирует общинам и районам существование в качестве субъектов права (а), выделяет для них определенный круг задач и ответственности (б), обеспечивает им хорошие позиции для правового маневра (в).

а) Гарантии субъектов права

Главной является гарантия права на само существование общин и районов. Естественно, коммунальные субъекты права не могут претендовать на вечное существование. Однако против их воли они могут быть ликвидированы или изменены территориально только после соответствующих слушаний и только исходя из интересов общественного блага.

б) Круг обязанностей, ответственности и соблюдение демократии

(1) Круг обязанностей

(а) Общины

Современная область действия права общин на самоуправление определяется Основным Законом в п.2 ст. 28 как "все дела местного сообщества". Под этим Федеральный Конституционный Суд Германии понимает "те потребности и интересы, которые имеют корни в местном сообществе или имеют какое-либо отношение к нему" (постан. Конституционного Суда 79, 127, 151). При этом речь идет не об управленческой проблеме. Конституционный Суд скорее обращает внимание на гражданскую составляющую. Имеются в виду аспекты, "затрагивающие совместное проживание и существование членов общины и имеющие для них значение именно как для членов данного коммунального образования". В этом плане общины получают всю компетенцию. Конечно, законодатель в силу своих прав может учредить для местной общины какие-либо иные полномочия. Однако при этом он должен ограничиваться рамками, в которые он поставлен конституционно-правовыми гарантиями самоуправления. В отдельных случаях может стать большой проблемой необходимость разделения вопросов местных общин и дел, касающихся надобщинного уровня. Так, например, снабжение сетевой энергией (электричество, газ) ранее было типично коммунальной проблемой. Постепенно она приобретает все более региональный и надрегиональный характер.

Задачи самоуправления общин могут носить добровольный или обязательный характер. В первом случае общины могут самостоятельно решать, будут ли они вообще заниматься этим вопросом и каким образом. Это касается, например, строительства спортзалов, музеев и театров. Во втором случае необходимость выполнения обязанностей определена в законном порядке, и общины вольны лишь в выборе способов их выполнения. Так, общины обязаны принимать планы застройки и возводить школы, однако пути выполнения этих задач общинам не предписываются (во всяком случае в подробностях).

Наряду с задачами самоуправления общины могут также решать вопросы государственного уровня. Государству иногда выгоднее вместо подключения своих инстанций использовать административные возможности и местные преимущества общин. Пока поставленные задачи имеют государственное значение и не трансформируются в коммунальные, государство сохраняет в той или иной степени право на указания, обязательные к исполнению. При постановке задач перед общинами государство несет обязанности по их финансированию. Так, в соответствии с п. 3 ст. 78 Конституции земли Северный Рейн-Вестфалия земля имеет право обязывать общины и их объединения путем предписаний закона к принятию на себя и выполнению определенных общественных задач "только с одновременным принятием решения о покрытии расходов". Согласно 3 п. 4 Положения об общинах земли Северный Рейн-Вестфалия необходимо немедленное урегулирование вопроса о средствах при наложении на общины новых обязанностей, их расширении или изменении в результате изменения закона. Если эти новые обязанности ведут к перерасходу средств общин, то они компенсируются. Существуют разногласия относительно как толкования данных правил, так и величины компенсации. В этой связи общины нередко обращаются в земельные конституционные суды. Особенно в социальной сфере федеральными законами на общины могут накладываться обязанности без обеспечения компенсации необходимых затрат.

(б) Районы

Правовое положение районов иное. У них нет конкретной сферы деятельности, непосредственно гарантированной конституцией. Районы отвечают в рамках своей территории за вопросы, которые им определяет законодатель. С другой стороны, законодатель несет прямую обязанность по наделению районов компетенцией в соответствующем объеме. Например, районы являются субъектами оказания социальной помощи и ответственны за строительство дорог районного значения. Кроме того, они могут содержать районные больницы и сберкассы или поддерживать общины в вопросах, которые те не могут решить своими силами. Государство в еще большей степени, чем общины, использует районы или их руководящих чиновников (глав районов) для решения государственных задач.

(2) Ответственность

Суть самоуправления заключается в возможности решать собственные проблемы "под собственную ответственность". Ответственность же означает свободу от государственного вмешательства. Таким образом, общинам и районам должна предоставляться своя собственная сфера самостоятельной деятельности. Ими должна вестись регулярная работа по принятию самостоятельных решений в сфере их компетенции. Контроль целесообразности со стороны государства здесь недопустим. Конечно, коммунальная деятельность может в определенной степени зависеть от наличия государственного разрешения, однако государство несет прямую обязанность выдачи такого разрешения при наличии законных предпосылок. Для более четкого понимания проблемы обязанностей соответственных конституции следует сказать и о коммунальном суверенитете. Он охватывает суверенитеты планирования, решения кадровых вопросов, организационный, нормотворческий и финансовый суверенитеты общин и районов.

(3) Гражданская демократия

Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления обеспечивают права и обязывают общины и районы организовывать свою деятельность в рамках демократических процедур. В частности, местные органы власти в соответствии с п. 1 ст. 28 Основного Закона строятся на основе всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Только из этого и следует исходить.

(в) Гарантии правовых  позиций субъекта

Полноценность права определяется возможностью его применения. Без возможности обращения к независимым судам нет права. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления обеспечивают ему право на судебную защиту. Общины являются непосредственными носителями государственной власти, а не общественными инстанциями. В то же время положения о самоуправлении предоставляют общинам и районам субъективные права в отношении всех других носителей государственной власти, которые должны учитываться всеми судами. Завершающим звеном данной правовой защиты является разрешение на обращение в Конституционный Суд в случае нарушения права на самоуправление со стороны какого-либо закона. В случае нарушения такого права со стороны федерального закона жалоба подается в Федеральный Конституционный Суд (п. 1 N 4b ст. 93), в других случаях - в Земельный конституционный суд.

2. Действие принципа законной  целесообразности

Право на самоуправление предоставляется общинам только в рамках закона, районам - только согласно закону. Принцип законной целесообразности действует тройственным образом. В задачи законодателя входят разработка и оформление самоуправления. В результате общины и районы получают облик юридических лиц, существование которых возможно только в силу закона. Одновременно законодатель обязан обеспечить им дееспособность, предоставив публичные служебные или бюджетные права. Затем общины нуждаются в соответствии с принципом парламентской оговорки в обосновании в виде парламентского закона на случай вмешательства в основные права граждан. Так, общины и районы могут в соответствии с прецедентной практикой судов взимать налоги только в случае, если это допускает парламентский закон. В конце концов законодатель может ограничить сферу самоуправленческой деятельности общин. Однако такие его действия также имеют ограничения. В частности, никогда не позволяется затрагивать основы и суть самоуправления, произвольно ограничивать право на самоуправление. Такие попытки должны иметь под собой веские основания, затрагивающие благо всего общества, и рассматриваться в свете существующих гарантий самоуправления. С технической точки зрения многие вопросы здесь еще носят открытый характер. Особенно много неясности в том, не подпадает ли под принцип соразмерности наряду с госорганами и сам законодатель.