Местное самоуправление в Германии

3. Государственный надзор

Из конституционного права проистекает необходимость государственного надзора над общинами и районами. В случае исправного выполнения общинами задач самоуправления государству остается только осуществлять правовой надзор. Если община действует противоправно, государственный надзорный орган вправе опротестовать ее действия и потребовать их корректировки. В случае неисполнения общиной предписанных ей правом и законом обязанностей надзорный орган может распорядиться принять надлежащие меры. Если общины считают, что правонарушения им вменяются необоснованно, они могут в законном порядке обращаться в суды.

III. Организационное  построение общин

Все общины состоят по крайней мере из двух основных органов: местного народного представительства как органа принятия решений и главного исполнительного органа, который, как правило, носит единовластный (бургомистр) или, порой, коллегиальный (магистрат) характер. Так как коммунальное право относится к ведению земель, внутреннее строение общин и районов в деталях различается. Однако именно в последние годы различные типы общин заметно нивелировались. Достаточно будет остановиться на структурах общин и районов, присущих большинству земель.

Уже Основной Закон требует (п. 1 ст. 28), чтобы все общины имели народное представительство, созданное на основе выборов. Это представительство, именуемое законом муниципальным советом, представляет интересы граждан. Несмотря на то что муниципальные советы не являются парламентами, действуют они подобно государственным парламентам. Председательствует в совете, как правило, бургомистр. В некоторых землях муниципальный совет избирает из своих рядов председателя, который ведет заседания, но имеет, как и все остальные члены совета, только один голос. Число членов совета разнится в зависимости от земли и величины общины. Если взять Северный Рейн-Вестфалию, то оно будет колебаться от 20 членов в небольших общинах до 90 - в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительству и финансовых потерь, понесенных в результате этой деятельности. Обладание муниципальным мандатом влечет за собой исполнение целого ряда обязанностей и ограничений. В частности, член совета не имеет права участвовать в решении вопроса в любом виде, если результат может принести преимущества или ущерб ему лично, или его близким, или юридическому или физическому лицу, с которым его связывают особые отношения. Это делается для того, чтобы депутаты не путали личные интересы с общественными. В соответствии с центральным положением совета в общинной системе на него возлагаются важные управленческие и контрольные задачи. Так, он принимает решения относительно: бюджета, состава комитетов совета, планов застройки, кадров; создания, расширения и ликвидации хозяйственных предприятий, налогов и сборов и принятия уставов к уже принятым правовым актам. Контрольные функции совета в отношении административных общинных органов базируются на ряде прав на информацию и получение справок. Эти права предоставляются в рамках Положений об общинах и корреспондируются с обязанностями администрации общин по отчетности и предоставлению информации. Текущей административной работой, как правило, занимается бургомистр. В Северном Рейне-Вестфалии муниципальные советы в любое время могут переложить эти функции на себя.

Вторым важным звеном руководства общины является бургомистр. В большинстве случаев в настоящее время он избирается прямым народным голосованием на срок от четырех до восьми лет. Как правило, это - профессиональная должность. Только в небольших общинах могут возникать другие решения. Одной из особенностей коммунального права является возможность перевыборов бургомистра. Им предшествует решение совета, которое должно быть принято минимум 2/3 его законных членов. К стандартным задачам бургомистра относятся административная подготовка решений совета и его комитетов и их исполнение под контролем совета. Кроме того, он представляет общину вовне и принимает решения, не терпящие отлагательства. Бургомистр является также руководителем административного аппарата и таким образом непосредственным начальником чиновников, служащих и рабочих общины. В работе с ними он опирается на заместителей бургомистра, которые также избираются. Бургомистр обладает еще и правом предъявления претензии в отношении решений совета и комитетов, если они нарушают действующее право, каковое имеет приостанавливающее действие с подключением решения общинного органа надзора.

Если возникают трения между какими-либо общинными органами или внутри коллегиального органа, то они могут решаться в суде. При этом речь идет только о внутренних коллизиях.

IV. Участие граждан  и жителей

Самоуправление должно обеспечивать гражданам действенное участие в жизни общины. Это предполагает наличие соответствующих прав участия, в частности избирательного права, в соответствии с которым члены совета избираются гражданами. Как уже отмечалось ранее, во многих землях бургомистр также избирается непосредственно народом, а не муниципальными советами. Правом выбирать обладают все немцы, а также граждане Европейского Союза, которые достигли 18 или (в некоторых землях) 16 лет и проживают определенное время на территории общины. В избирательном коммунальном праве преобладает пропорциональная избирательная система, дополняемая часто элементами мажоритарной. К примеру, в Северном Рейне-Вестфалии половина мест отдается претендентам, получившим в избирательном округе большинство голосов. Вторая же половина распределяется по мажоритарной системе. В выборах кроме отдельных граждан имеют право участвовать не только партии, но и местные избирательные объединения. Во многих случаях они играют решающую роль. Предметом спора является конституционность существующего 5% барьера. Многие земли от него отказались. К тому же в большинстве земель избиратели обладают сразу несколькими голосами. Эти голоса они могут не только распределить среди кандидатов одного списка, но и отдать одному кандидату или распределить среди кандидатов разных списков, что повышает степень влияния со стороны граждан и препятствует чрезмерной партийной ориентации.

Наряду с избирательным правом, жители и граждане (т.е. жители, имеющие право избирать) имеют и другие многочисленные права на участие в жизни общин и принятие решений.

V. Финансирование  общин

Данному вопросу коммунальной жизни придается важное значение. Без соответствующего финансирования никакое местное самоуправление функционировать не может. Поэтому как Основной Закон, так и земельные конституции содержат финансовые гарантии в отношении общин и районов. Типичными источниками доходов для общин являются налоги, сборы, взносы, долевые отчисления, государственные ассигнования, доходы от собственности и с продаж, а также кредиты. Собственные налоги общины могут собирать в форме промыслового и поземельного налога, а также потребительского и ряда других налогов (на увеселительные мероприятия, собак и т.д.). Кроме того, общины получают долю от государственных налогов, подоходного и с оборота. Районы, наоборот, не имеют заслуживающих внимания поступлений от налогов. В значительной степени они финансируются за счет средств входящих в них общин, что вызывает серьезную критику. Для обеспечения различных коммунальных служб (например, водоснабжения или канализации) общины назначают сборы и взносы. Они также получают предусмотренные в конституционно-правовом порядке государственные дотации. Недостаточная, по мнению общин, величина этих дотаций часто является причиной разбирательств в конституционных судах. Многие общины жалуются на недостаток средств. Вместе с тем долги общин можно считать сравнительно низкими по сравнению с задолженностью земель и федерации.

VI. Деятельность  общин

Административная деятельность общин является по своей сути деятельностью по организации оказания услуг. Поэтому в Положениях об общинах отмечается, что общины в рамках своей дееспособности создают общественные учреждения, необходимые для хозяйственного, социального и культурного обслуживания своих жителей. К ним относятся, кроме упомянутых ранее, например: музеи, бассейны, библиотеки, транспортные предприятия, дома престарелых, детские сады, театры, ночлежки для бездомных, парки. Все жители в соответствии с действующим правом могут пользоваться общественными учреждениями и должны платить за это. В организационной деятельности общины и районы имеют широкие возможности для инициативы. Например, если им не с руки самим организовывать обслуживание, они могут привлечь частное предприятие, которое будет действовать по поручению общины, или организовать с частником совместное предприятие. В дальнейшем они могут использовать формы как публичного, так и частного права. Община может сделать обязательным использование определенных общественных сооружений и предписать, чтобы общинные территории были подключены к соответствующим коммунально-бытовым объектам. Это касается, например, подключения к водопроводу, канализации и другим санитарным сооружениям, а также использования тепловых сетей и скотобоен. Здесь следует учитывать, что право Европейского Союза направлено против рыночных барьеров и монопольных образований. В этой связи все труднее оправдывать принуждение к подключению и использованию определенных объектов.

VII. Хозяйственная  деятельность общин

Под хозяйственной деятельностью общин следует понимать организацию деятельности предприятий, которые выступают на рынке в качестве производителя услуг или посредника в их предоставлении, включая и участие частных предприятий. В соответствии с положениями об общинах они имеют право заниматься хозяйственной деятельностью в тех случаях, когда такая деятельность оправдывается общественными нуждами, а вид и размеры этой деятельности соответствуют возможностям общины, и их ответственность при этом ограничивается. Деятельность общин, направленная только на получение максимальной прибыли, не квалифицируется как оправданная общественными нуждами. Вместе с тем если община преследует цели общего блага (например, обеспечение населения товарами и услугами или борьба с безработицей), дела хозяйственных предприятий должны вестись таким образом, чтобы задачи получения прибыли не вступали в противоречие с общественным интересом. В настоящее время идет активная дискуссия о том, соответствуют ли духу времени налагаемые на коммунальное хозяйство подобные ограничения. Так, крупные города особенно требуют равных шансов с частниками. С одной стороны, речь идет о некотором ослаблении привязки хозяйственной деятельности общин к общественным интересам. С другой - о возможности деятельности общин за пределами их территории и даже выхода на зарубежные рынки. В этой связи в некоторых Положениях об общинах ликвидированы территориальные ограничения. Это не вполне увязывается, по мнению автора, с действующим конституционным правом. Привязка к общественным интересам в соответствии с Конституцией и правом обязательна. Следовательно, в рамках Конституции уравнивание частного и общинного хозяйствования недопустимо.

VIII. Возникающие  изменения

Если вести речь об изменениях, происходящих в настоящее время в коммунальной области, то следует отметить три важных явления: приведение коммунального права к общеевропейским стандартам (1.), новая модель управления (2.) и приватизация (3).

1. Приведение коммунального  права к европейским стандартам

Административная система в Германии находится в настоящее время под неослабевающим воздействием права Европейского Союза. А так как основная административная деятельность в стране вершится на коммунальном уровне, то значение права ЕС для общин трудно переоценить. Список важных коммунальных проблем, которые в той или иной степени приведены к европейским стандартам, крайне представителен как в количественном, так и качественном плане (от ликвидации отходов и распределения подрядов до информации в области окружающей среды). Например, обязательства стран - членов Валютного союза относительно ограничения бюджетных дефицитов могут быть соблюдены только при ограничении долгов на коммунальном уровне. Даже такие области, как равноправие женщин и мужчин в коммунальном управлении, защита информации, региональное планирование, а также ответственность коммун, подвергаются массированному влиянию права ЕС. В настоящее время, например, в Германии вызывает большое беспокойство деятельность комиссии ЕС, проверяющей, не нарушен ли запрет на дотации (в рамках права ЕС) немецкими общинами, содержащими сберегательные кассы. Многие общины высказывают опасения, что посредством права ЕС они будут втянуты в процесс централизации, мало учитывающий интересы немецких коммунальных структур. Вместе с тем не стоит отрицать, что право ЕС, как правило, оказывает живительное воздействие путем либерализации тех структур, которые находятся в состоянии застоя.

2. Новая модель управления

За последние 30 лет общины пережили несколько этапов различных реформ. В начале 70-х годов была проведена территориальная реформа, в результате которой многие общины и округа были объединены с целью создать более эффективную инфраструктуру. Далее была проведена структурная реформа с целью делегирования общинам некоторых задач, которые решались ранее государством. В настоящее время внимание сосредоточено на внутренней организации общин. Вдохновленные модной ныне идеей нового общественного управления (New Public Management), многие общины предпринимают попытки внедрить новую систему управления в свою административную деятельность. Речь идет о том, чтобы провести линию разграничения между политической целеустановкой и собственно административным ее исполнением, возложив на административные единицы коммунального управления право самостоятельно использовать необходимые ресурсы и отвечать за это. Таким образом, муниципальные или районные советы должны заниматься постановкой задач, предоставлять соответствующие средства и постоянно контролировать результаты. В рамках поставленных задач на соответствующие административные единицы возлагается полная ответственность за целевое и эффективное использование предоставляемых им материальных и людских ресурсов. При этом должны вступать в действие стимулирующие конкурентные принципы. Например, проблему "сам или другие" должна решать конкуренция. Это значит, что на коммунальные работы назначается конкурс и соответствующие коммунальные службы получают заказ, только если они предлагают лучшие условия, чем частник. Как представляется, реформы разворачиваются в верном направлении. Прежде всего у административных органов выработался более ответственный подход к затратам. Однако остаются еще нерешенными многие вопросы, в том числе правового характера. Судить окончательно о новой модели управления еще рано.

3. Приватизация

В тесной связи с вышеизложенными проблемами находится вопрос о более широкой приватизации коммунального хозяйства. Вопрос требует в первую очередь не правового, а политического решения. Общины действуют здесь по-разному. В то время когда одни полностью передали выполнение хозяйственных задач в руки частников, другие намерены уйти только из нерентабельных секторов. Однако, если даже община передает какие-либо объект или заведение в частные руки, это не значит, что она полностью теряет контроль над характером и результатами их деятельности. Общины могут посредством дотаций и других механизмов контролировать получение населением достаточных по объему и качеству услуг.

IX. Заключение

Подытоживая все вышеизложенное, можно констатировать, что в Германии коммунальное управление имеет первостепенное значение. Граждане индентифицируют себя скорее с общиной, чем с государством, и имеют в коммунальной области совсем другие возможности воздействия, чем на государственном уровне. Именно таким образом общинное самоуправление служит демократии и обеспечивает решение проблем, более выгодное гражданам, чем это могло бы быть на центральном уровне.