Муніципальна влада в Україні: поняття, сутність та функції

Муніципальна влада в Україні: поняття, сутність та функції

Формування місцевого самоврядування виявилося одним із найбільш складних та суперечливих завдань становлення сучасної державності України. На шляху демократичних процесів постав цілий комплекс політичних, економічних, соціальних, психологічних та інших перепон. Адже реальна, дієздатна муніципальна влада передбачає не лише конституційно-правове визнання прав територіальних громад, декларування самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, не тільки закріплення правових, соціальних та інших гарантій цієї самостійності, встановлення функцій та компетенції місцевого самоврядування, а й розвиток економічного і фінансового потенціалу всієї держави в цілому. Лише просування у вирішенні цих проблем дозволить говорити про утвердження демократичної системи організації публічної влади на місцях, без якої стає неможливою побудова громадянського суспільства та правової держави в Україні.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кількох іпостасях. В одній якості місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності [1]. В цьому сенсі й слід розуміти термін „визнається” (ст. 7 Конституції України), а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої знаходяться загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування – одна з них); зобов’язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.

Також у своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов’язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передусім передбачає організаційну відокремленість та незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як вказує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чином, мова йде про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність та незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання.

Така самостійність означає, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має право приймати акти, здійснювати дії, які втручаються в сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і легалізацію публічної самоуправлінської влади територіальних громад. Разом з тим у процесі її конституювання, структурування та інституціоналізації виникає ряд проблем, пов’язаних не стільки із структурно-функціональними її характеристиками, скільки з концептуально-атрибутивними параметрами її становлення, ординарної діяльності та перспективного розвитку[2] .

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб’єкта – територіальної громади – територіальної спільності, що складається з фізичних осіб – жителів, що постійно мешкають, працюють на території села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв’язками системного характеру.

По-друге, місцеве самоврядування займає особливе місце в політичній системі суспільства, що свідчить проте, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, які пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об’єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Такими об’єктами передусім є питання місцевого значення, тобто питання (справи), які витікають із колективних інтересів місцевих жителів – членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади. Правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб’єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб’єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повноважень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб’єктів місцевого самоврядування між собою в ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, невід’ємні, детермінуючі, іманентні властивості муніципальної влади[3] .

Тобто реальною фізичною умовою самозбереження та саморозвитку муніципальної влади є виконання саме тієї функції, заради якої система місцевого самоврядування створюється (у розумінні дефініції місцевого самоврядування за Конституцією України (ст. 140) і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 2) – вирішення питань місцевого значення. Таким чином, основним об’єктом муніципальної влади як системи є вирішення питань, що становлять інтерес для жителів – членів територіального колективу, який виступає як підсистема – система у макросистемі (місцеве співтовариство – місцеве самоврядування – муніципальна влада – публічна влада)[4] .

Виходячи з наведеного, муніципальна влада – це легітимне, визнане та гарантоване державою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо здійснення їх функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Сутність муніципальної влади криється у активності жителів – членів територіальних громад, які здійснюють управління політичними, економічними та соціально-культурними процесами на певній території та вирішують самостійно та під свою відповідальність питання місцевого значення. Для досягнення цієї мети необхідно вирішити складні організаційні, економічні, правові завдання, у чому зацікавлені насамперед самі територіальні громади.

Водночас не менше у цьому має бути зацікавлена держава, яка покликана створити законодавчу основу організації та функціонування муніципальної влади. Конституція України та прийнятий у 1997 р. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” сприяли зміцненню правового статусу територіальних громад, визначивши їх первинним суб’єктом муніципальної влади, основним носієм функцій та повноважень місцевого самоврядування. Така інституціоналізація нерозривно пов’язана з демократизацією державного і громадського життя, з розвитком в Україні інститутів громадянського суспільства та правової держави, що об’єктивно призводить до самообмеження держави, прерогатив державної влади та органів, які її реалізують на користь інших суб’єктів політичної системи, а також детермінує визнання та легалізацію державою інших, недержавних інтересів, які продукують локальні соціальні утворення – територіальні громади.

Ці глибинні процеси призвели до модифікації та корінної перебудови відносин у політичній системі та механізмі публічної влади: у формулі соціальних та політичних зв’язків типу “держава – громадянин” поступово починає змінюватися домінуюча роль держави, звужується сфера її впливу на визначення поведінкових установок інших суб’єктів політичної системи, передусім, громадян та територіальних громад, розширюються можливості вибору останніми різнопланових варіантів поведінки в умовах правосвободного простору, утвореного громадянським суспільством. Не людина для держави, а держава для людини – ось головна ідея, стрижень нової державної політики, в основі якої сьогодні “зміна відносин між місцевим самоврядуванням та державою”[5] , “збільшення обсягу послуг для людей”[6] , “формування системи ефективної, відповідальної, по-справжньому народної влади, здатної діяти в інтересах людей”[7]  тощо. Думається, що найбільш яскраво ці тенденції виявляються при легітимізації та конституюванні муніципальної влади у процесі інституціоналізації та функціонування системи місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що концептуальний аналіз муніципально-правових явищ був б неповним, статичним без з’ясування функціональних аспектів муніципальної влади. Системний та структурний аналіз, хоча й є достатньо універсальними підходами, не вичерпують усіх загальнонаукових методів пізнання місцевого самоврядування, яке потребує також функціональної характеристики, оскільки іманентною якістю будь-якої системи поряд з виникненням та розвитком є її функціонування.

Тому вагоме місце в системі методів наукового пізнання муніципальної влади займає метод функціонального аналізу. Адже ключовим поняттям, за допомогою якого розкривається зміст і сутність системи місцевого самоврядування, є муніципальна влада, діяльність щодо її здійснення, функції. Фактично у широкому розумінні систему місцевого самоврядування й утворюють різні організації, інститути, установи набуття муніципальної влади, боротьби за її утримання, використання, організацію та функціонування. А те, як ця влада здобувається, як легально функціонує у самому загальному смислі й становить зміст системи місцевого самоврядування, а звідси – детермінує систему її функцій.

Якщо у науковій літературі є окремі публікації щодо феномену муніципальної влади, проте питання щодо її функцій – є майже не дослідженими, що в умовах становлення вітчизняної моделі місцевого самоврядування зумовлює особливу актуальність цієї проблеми. Теорія функцій муніципальної влади виходить з законодавства України, спирається на досвід практичної діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також досягнення наукової думки в галузі місцевого самоврядування, ряду інших правових дисциплін, зокрема теорії держави і права, конституційного, адміністративного права тощо.

На наш погляд, в ході концептуального аналізу функціональне дослідження – це найбільш вдалий шлях розкриття змісту та сутності діяльності муніципальної влади. Адже, застосовуючи функціональний метод, ми розглядаємо ціле, як результат взаємодії системи з середовищем, як властивість відношення між системою і середовищем. Дане зауваження дозволить зрозуміти сутність функціонального підходу у методологічному, філософському плані [8].

Функціональний аналіз муніципальної влади сприятиме проникненню у політико-правову природу цього виду публічної влади, розкриватиме обсяг, характер і зміст діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування – територіальних громад, окремих жителів – членів цих територіальних громад, їх мікротериторіальних об’єднань, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномена конституційного права. Лише визначивши функції муніципальної влади, можна уявити, яку роль вона відіграє у механізмі вирішення питань місцевого значення та надання публічних послуг населенню, громадянському суспільстві, політичній системі суспільства, конституційному механізмі взагалі та яке її соціально-політичне призначення.

Так, найбільш вірно концептуальний зв’язок функцій місцевого самоврядування з його природою обґрунтовує А.А. Акмалова. На її думку, вони (функції) спонтанно, об’єктивно прагнуть бути вираженими в більш повному виявленні потенціалу, а слід, і розвитку, співтовариства через діяльність місцевого населення в цілому та органів місцевого самоврядування, зокрема. Але така спонтанність функціонального прояву на муніципальному рівні стримується об’єктивними та суб’єктивними факторами. По-перше, організаційною структурою місцевого самоврядування, яка вимагає конкретного розмежування функцій між окремими органами та посадовими особами місцевого самоврядування, їх закріплення за окремими елементами структури. По-друге, функції конкретизуються у нормативних правових актах, цілях та завданнях програмних документів, посадових інструкціях, які визначають предмети відання та повноваження, права та обов’язки окремих органів та посадових осіб. У сучасних умовах велику роль у розмежуванні функцій відіграють договори публічно-правового та приватноправового характеру.

Іншими словами, функції втілюються в своєрідні форми (формалізуються), які тісно пов’язані з організаційною структурою. Будучи більш динамічним проявом місцевого самоврядування, аніж його організаційна структура, функції породжують значно більше розмаїття. Саме функції, будучи змістовною характеристикою місцевого самоврядування, проявляються як розмаїття форм його розвитку, в тому числі і організаційних структур. Усе це, вважає А.А. Акмалова, дозволяє говорити про те, що саме динаміка місцевого самоврядування, відображена насамперед в його функціональній структурі, утворює найбільш сприятливі умови для прояву особливостей. Тому настільки важливим є функціональний аналіз, який передбачає прояв таких особливостей, в яких відображаються об’єктивні потреби місцевого населення та їх суб’єктивний прояв в правовій основі місцевого самоврядування[9].

На наш погляд, найбільш суттєвою ознакою функцій муніципальної влади є їх визначення як напрямів і видів здійснення цієї влади. Визначаючи функції муніципальної влади, слід насамперед відобразити основні зовнішні ознаки цього виду публічної влади, що дають змогу відрізняти їх від функцій інших видів влади та управління, а також інших, близьких до них явищ (цілі, завдання, повноваження, компетенція тощо).

У цьому плані необхідно дати відповідь на запитання про те, що в найбільш загальному вигляді безпосередньо являють собою функції муніципальної влади: тільки діяльність суб’єктів її здійснення, чи, водночас, діяльність і систему, структуру, організацію, форми здійснення муніципальної влади. Безумовно, система місцевого самоврядування, правова природа її суб’єктів (територіальних громад, їх органів та посадових осіб) впливає на характер здійснення муніципальною владою своїх функцій, як і функції муніципальної влади мають вплив на систему суб’єктів місцевого самоврядування, форми й методи взаємодії між ними, механізм вирішення їх завдань та реалізації компетенції. Але, враховуючи, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, центральною ланкою його системи, є територіальна громада, на думку автора, саме функції даних територіальних спільностей детермінують сутність, зміст, форму функцій муніципальної влади та їх систему (хоча і не співпадають за обсягом з ними). Тому функції муніципальної влади як публічної влади територіальних громад передусім слід виводити із безпосередньої публічно-владної діяльності самих територіальних громад, а також субсидіарних (додаткових, вторинних) до неї муніципальних структур – органів та посадових осіб місцевого самоврядування.