Муніципальна влада в Україні: поняття, сутність та функції

Функції муніципальної влади характеризують не всю, а головним чином та насамперед, публічно-владну діяльність територіальних громад та інших суб’єктів системи місцевого самоврядування. Вони – явища і категорії насамперед публічно-владної, а не будь-якої самоврядної діяльності. Так, наприклад, суб’єктами місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення, але питання щодо наявності в їх діяльності публічно-владного „моменту” є вельми дискусійним.

Також слід зауважити й те, що не треба ототожнювати функцію влади із діяльністю та, насамперед, публічно-владною діяльністю. Поза діяльності будь-яка функція (функція держави, суспільства, влади тощо) не може існувати і не може бути реалізована іншим шляхом, ніж за допомогою діяльності. Варто враховувати й те, що публічно-владна діяльність суб’єктів місцевого самоврядування зумовлена деякими відносно самостійними явищами і категоріями – закономірності і тенденції, зміст і форми які виражають сутність і соціальне призначення муніципальної влади. Функції як основні напрями та види здійснення муніципальної влади найбільш повно зумовлюють публічно-владну діяльність територіальних громад та інших суб’єктів системи місцевого самоврядування, її зміст, найбільш рельєфно виражають сутність та призначення муніципальної влади і тому іноді мимоволі ототожнюються з діяльністю.

Важливо також конкретизувати, що саме опосередковують функції муніципальної влади: зміст, форми публічно-владної діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування, чи те й інше. Зміст і форми тісно взаємопов’язані між собою і практично не існують одне без одного: зміст завжди реалізується в певній формі, а кожна форма діяльності наповнюється відповідним змістом. Безумовно форма і зміст діяльності мають деяку самостійність і перебувають у певному співвідношенні. Але визначальний характер змісту щодо форми не означає його винятковості, до того ж деякі функції муніципальної влади відображають насамперед форми публічно-владної діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування.

В деяких випадках функції муніципальної влади, хоча й можуть визначатися як напрями її здійснення, тобто „частини” у змісті публічно-владної діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування, фактично слід розглядати як види, тобто явища, що опосередковують собою форми цієї діяльності. Відповідно до цього функції муніципальної влади слід називати насамперед напрямами і видами її здійснення, виходячи з того, що напрями характеризують переважно зміст публічно-владної діяльності відповідних суб’єктів, а види – її форми.

При визначенні функцій муніципальної влади тільки як напрямів діяльності її суб’єктів не відображаються чи не можуть відображатися достатньою мірою особливості функцій муніципальної влади у співвідношенні з функціями окремих суб’єктів системи місцевого самоврядування (територіальних громад, їх органів та посадових осіб), які мають свій прояв у формах (видах) їх публічно-владної діяльності, тобто формах муніципальної діяльності, притаманних виключно цим ланкам місцевого самоврядування. Тому, визначаючи функції муніципальної влади, слід мати на увазі специфіку цього виду публічної влади, характер завдань, які постають перед нею та способи й засоби їх вирішення.

Одним із суттєвих аспектів дослідження функцій муніципальної влади як напрямів і видів її здійснення є з’ясування, чому і для чого відповідні суб’єкти місцевого самоврядування здійснюють ту чи іншу діяльність та наділяються відповідно закону відповідними владними повноваженнями. На це питання відповідає соціальне призначення муніципальної влади. Соціальне призначення місцевого самоврядування – серйозна проблема філософської, юридичної, політичної, соціологічної наукової літератури та ключове питання муніципальної практики.

Насамперед питання щодо соціального призначення муніципальної влади заслуговує на увагу тому, що без такого аналізу неможливо дати більш-менш об’єктивну оцінку існування місцевого самоврядування на усьому багатовіковому шляху розвитку світового муніципалізму. Адже якщо б місцеве самоврядування було б тільки владою, системою органів та посадових осіб або, хоча й демократичним, але черговим бюрократичним апаратом, навряд чи людство терпіло б його, прагнуло б до нього століттями, виборювало у ході буржуазно-демократичних або так званих комунальних революцій, навряд чи з’явилися б такі поняття, як муніципалізм, локальна демократія, місцевий патріотизм, місцеві традиції, муніципальні хартії тощо.

Адже абсолютно очевидно, що місцеве самоврядування нерідко здійснює заходи, які відповідають індивідуальним інтересам окремих жителів – членів територіальних громад, колективним інтересам місцевих співтовариств, інтересам усього суспільства, усіх соціальних груп, усіх верств населення, наприклад, соціальний захист населення, турбота про людей похилого віку та інвалідів (допомога на дому, утримання притулків); видача житлових позик; освіта (контроль за роботою навчальних закладів, участь у розробці навчальних програм); комунальні послуги та контроль за діяльністю комунальних підприємств (очисні споруди, каналізація); управління комунікаціями (місцевий транспорт, шляхи), збирання та утилізація сміття, сприяння або організація будівництва доріг, тобто налагодження шляхів сполучення, допомога у боротьбі із стихійними лихами, охорона природи, поліцейська справа та підтримка громадського порядку, дошкільна робота з дітьми (створення денних ясел-садків, сімейних дитячих садків), організація центрів проведення дозвілля для дітей шкільного віку тощо.

На наш погляд, категорії „соціальне призначення” та „функції муніципальної влади” є тісно пов’язаними та співвідносяться як головна мета визнання муніципальної демократії, орієнтир, смислова установка існування місцевого самоврядування і його інститутів та засоби, способи, механізм реалізації цього призначення, досягнення цілей муніципального розвитку територіальної громади, демократизації суспільства та децентралізації публічної влади. Якщо більш уважно розглянути співвідношення соціального призначення муніципальної влади та її функцій, то, природно, виявляється: муніципальні функції відображають відповідність даного виду публічної влади своєму соціальному призначенню. Соціальне призначення виступає як предмет відображення функцій муніципальної влади, повноти, якості, ефективності, результативності та прозорості їх реалізації. Тут є очевидним співвідношення того, що відображається та відображувача.

Тому можливе питання про те, яке з розглядуваних понять є більш широким, а яке більш вузьким, яке є первинним чи вторинним, у даному випадку буде некоректним. Мова може йти лише про адекватність чи неадекватність відображення. Категорія „функції муніципальної влади” є настільки широкою, наскільки є широким завдання щодо забезпечення відповідності місцевого самоврядування своєму соціальному призначенню. Перша не може бути ширше другої. Вони у певному сенсі можуть вважатися адекватними, але у різних іпостасях. У них різні соціальні ролі, призначення, іпостасі. Соціальне призначення у цьому сенсі – мета (предмет відображення), а функції муніципальної влади – засіб (відображувач).

Концептуально тут може бути відзначений і зворотній зв’язок. Точне, чітке, правильне, повністю відповідне дійсним потребам та інтересам людини і громадянина, територіальної громади та в цілому суспільства визначення соціального призначення місцевого самоврядування є своєрідним стимулом, каталізатором точного визначення переліку, „номенклатури” функцій муніципальної влади та налагодження ефективної роботи щодо їх виконання.

Таким чином, за якістю виконання функцій муніципальної влади ми можемо судити про рівень, ступінь відповідності (або невідповідності) місцевого самоврядування своєму соціальному призначенню, ефективності даного виду публічної влади. Та, навпаки, точність визначення цілі (соціального призначення) може певною мірою служити показником якісного рівня функціональних можливостей муніципальної влади, закладених у неї потенціал розвитку.

Саме тому тільки соціальним призначенням муніципальної влади можна пояснити неповторний комплекс (систему) її функцій. Вони виражають зміст роботи муніципального організму, характер його життєдіяльності, функціонування. Тому, глибоке розуміння функцій муніципальної влади розкриває не тільки напрями і види її здійснення, а й сукупність засобів вирішення завдань і досягнення цілей місцевого самоврядування, практичний прояв його соціального призначення. Лише в межах місцевої демократії людина і громадянин, її асоціації можуть найбільш оптимально вирішувати власні проблеми, у тому числі через механізми муніципальної влади.

Завдання та мета муніципальної влади – це задоволення усіх місцевих потреб за допомогою публічно-владних дій самого місцевого співтовариства, його коштів та контролю, у включенні жителів села, селища або міста до процесу самодопомоги і самодіяльності, у правильній критичній оцінці явищ, що відбуваються у політичній, економічній, соціальній, культурній сферах, у пробуджені свідомості щодо глибокої солідарності інтересів суспільних з інтересами урядовими, інтересів індивідуальних з інтересами суспільними та державними. Тобто основне, на що спрямована муніципальна влада, – це реалізація певних інтересів мешканців, вирішення певних проблем суспільства, що виникають на певних територіях своїми силами та за допомогою публічно-владних інструментів. Саме орієнтація на вирішення питань місцевого значення – основних проблем місцевих жителів, їх спільностей, а через те окремі проблеми суспільства в цілому, на нашу думку, є свідченням соціальної спрямованості діяльності та функціонального призначення муніципальної влади. Можна з повною впевненістю стверджувати, що саме питання місцевого значення як субстрат конституювання територіальної громади є основним об’єктом муніципальної влади, який обумовлює її унікальне функціонально-цільове соціальне призначення та детермінує систему функцій цього виду публічної влади.

Таким чином, можна визначити, що функції муніципальної влади:

1) це основні або кардинальні, пріоритетні та постійні напрями і види її здійснення, передусім щодо реалізації природного права людини і громадянина на місцеве самоврядування;

2) охоплюють основні сторони соціальної спрямованості муніципальної влади та призначення щодо вирішення завдань, що входять до кола питань місцевого значення;

3) відображають недержавну природу муніципальної влади (хоча певною мірою суб’єкти місцевого самоврядування беруть участь у реалізації функцій державної влади);

4) дають відповідь на питання, чим має займатися місцеве самоврядування та розкривають матеріальний зміст публічно-владної діяльності суб’єктів його системи;

5) характеризують способи, засоби, методи, за допомогою яких забезпечується реалізація публічно-владних прерогатив місцевого самоврядування.

Звідси, функції муніципальної влади – це кардинальні, однорідні, постійні напрями або види (сторони) публічно-владної діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, обумовлені об’єктивними потребами муніципального розвитку з точки зору внутрішніх і зовнішніх завдань місцевого самоврядування, у яких виражаються і конкретизуються сутність та соціальне призначення муніципальної влади.

Муніципальна влада, будучи самостійним видом публічної влади, за природою, сутністю та діапазоном здійснюваних нею функцій є найбільш соціально орієнтованою формою здійснення публічної влади. Функціональна цінність місцевого самоврядування полягає у його необхідності громадянському суспільству. Важливе функціональне призначення муніципальної влади – каталізація формування та вдосконалення громадянського суспільства, оскільки лише свідома участь жителів у процесі утворення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за рішення місцевих проблем, тим саме підвищує їх загальну соціальну та громадянську активність.

[1] Баймуратов М.А. Роль публичной самоуправленческой (муниципальной) власти в становлении и развитии гражданского общества в Украине // Актуальні проблеми політики: Зб. наук. праць – Одеса, 2003. – Вип. 16; Баймуратов М.А. Публичная самоуправленческая (муниципальная) власть и гражданское общество: проблемы взаимосвязи и взаимозависимости // Право и политика. – 2004. – № 3 та ін.

[2] Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” / За ред. В.В. Кравченка. – К., 2003. – С. 71.

[3] Батанов О.В. Питання місцевого значення – основний об’єкт муніципальної діяльності територіальних громад // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. – № 7; Буряк Т.М. Конституційно-правова регламентація об’єктного складу місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – К., 2007.

[4] Баймуратов М.О., Григор’єв В.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні. – О., 2003 та ін.

[5] Місцеве самоврядування очима Президента: Виступ Президента України В.А. Ющенка на міжнародній конференції “Порядність, прозорість, професіоналізм: чи готова українська місцева влада жити в Європі?” // Партнери: Муніципальний бюлетень українсько-американської програми партнерства громад. – 2005. – червень.

[6] Безсмертний Р. Держава, як і будівля, починається з фундаменту // Урядовий кур’єр. – 2005. – 22 квітня.

[7] Матвієнко А. Реформа місцевого самоврядування й територіального устрою – в ім’я людини та України // Аспекти самоврядування. – 2005. – № 2. – С. 2.

[8] Марков Ю.Г. Функциональный подход в современном научном познании. – Новосибирск, 1982. – С. 14.

[9] Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2003. – С. 250–251.