Муниципальная собственность

 

1.3  Субъекты муниципального  права

Осуществление от имени  соответствующего муниципального образования  собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 Гражданского кодекса РФ). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное  имущество, подобно государственному, также делится на две части (ст. 215 п.3 Гражданского кодекса РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.¹²

Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности.¹³

  В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - их представителями. Поэтому участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований.

Наиболее важны из всех прав, осуществляемых муниципальным  образованием как субъектом гражданских  правоотношений, права собственника муниципального имущества.

Субъектами права муниципальной  собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования.

Однако и Гражданский  Кодекс РФ, и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹⁴ устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

А. Уваров, анализируя соотношение  прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих  населению муниципального образования  и органам (должностным лицам) местного самоуправления, указывает: "Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Хочется верить, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме".¹⁵

Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника - муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

 

2. Формирование  муниципальной собственности

 

2.1 Приобретение права  муниципальной собственности

Право муниципальной  собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными  правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти.  Более отвечают интересам местного самоуправления  способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры  и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Право муниципальной  собственности может быть приобретено  следующими способами:

    в результате  разграничения государственной  собственности в РФ согласно  Постановлению ВС РФ¹⁶ по процедуре передачи, установленной распоряжением Президента РФ от 18.03.92 № 114-рп. Конкретный перечень документов, который необходимо представлять муниципальным комитетам по управлению имуществом в ГКИ РФ с целью передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, содержится в письме ГКИ РФ¹⁷;

    путем изготовления (создания) новой вещи (например, недвижимого  имущества);

    путем получения  поступлений (доходов, продукции,  плодов) в результате использования  уже имеющегося муниципального  имущества; 

    на основании  договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждения этого имущества;

    по наследству  в соответствии с завещанием  или законом; 

    по решению  суда (например, в отношении бесхозяйного  недвижимого имущества);

в установленном порядке (к примеру, как находка или  как клад).

 

2.2 Муниципальное имущество

Приобретение и отчуждение (в том числе приватизация) муниципальным  образованием имущества и имущественных  прав осуществляется в порядке, установленном  органами местного самоуправления. Муниципальное  имущество подлежит обязательному учету и пообъектной регистрации в реестре объектов муниципальной собственности.

Кроме того, согласно п.1 ст.61 Закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской федерации»¹⁸ субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.¹⁹ 

Весьма важен вопрос о передаче из государственной в муниципальную собственность нежилых помещений, арендуемых различными организациями, в том числе относящимися к муниципальной собственности. В соответствии с Приложением № 3 к постановлению Верховного Совета²⁰ к объектам муниципальной собственности относятся нежилые помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

Согласно разъяснению  Высшего Арбитражного Суда РФ принадлежащие  государственным предприятиям нежилые  помещения переходят в муниципальную собственность лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий исполнительными органами местных Советов.

Разъяснение не может  быть распространено на встроенно-пристроенное помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений от централизованных капитальных вложений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ неоднократно признавал их объектами муниципальной собственности вне зависимости от обстоятельств, указанных выше, полагая, что таков был общий порядок финансирования строительства объектов социально-культурного и бытового назначения.

Собственники приватизированного муниципального (государственного) предприятия, а также иные лица, указанные в п.4.5 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535, вправе выкупить сданные им в аренду или находящиеся в фактическом владении здания, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные, в порядке, установленном п.4.9 Основных положений, а также п.3 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий.²¹

 

2.3 Муниципальная собственность  на землю

Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются  муниципальными землями и другими  природными ресурсами в интересах  развития муниципального образования  и социально-экономических интересов его граждан²².

В муниципальной собственности  находятся земельные участки:

       которые  признаны таковыми федеральными  законами и принятыми  в  соответствии с ними законами  субъектов Российской Федерации;

       право  муниципальной  собственности  на  которые  возникло  при разграничении государственной собственности на землю;

       которые  приобретены по основаниям,  установленным   гражданским законодательством.

В   муниципальной   собственности   могут   находиться   не предоставленные  в  частную  собственность  земельные  участки  по основаниям,  предусмотренным Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю"²³.

В собственность муниципальных  образований  для  обеспечения  их  развития могут безвозмездно передаваться земли,  находящиеся в государственной собственности,  в том числе  за  пределами  границ муниципальных образований.

В  субъектах  Российской  Федерации - городах федерального значения    Москве   и  Санкт-Петербурге   земельные   участки  в муниципальную   собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.

       Право   муниципальной собственности на  земельные участки в этих субъектах   Российской  Федерации  возникает  при передаче земельных участков  из  собственности  городов  Москвы  и Санкт-Петербурга в муниципальную   собственность   в  соответствии   с законами  этих субъектов Российской Федерации²⁴.

Органы местного самоуправления или по его поручению местный  комитет по земельной реформе  и земельным ресурсам обеспечивает выбор земельного участка в натуре (на местности). При этом учитываются экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории и ее недр.

К полномочиям органов  местного  самоуправления  в  области земельных  отношений относятся изъятие,  в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд,  установление, с  учетом требований    законодательства    Российской    Федерации,   правил землепользования  и  застройки  территорий  городских  и  сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования  и  охраны  земель,  а также  иные  полномочия  на  решение  вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами  местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками,  находящимися в муниципальной собственности.

Землевладение бессрочное (постоянное) и временное пользование  земельными участками и их аренда являются платными. За земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог²⁵.

 

2.4 Бюджет муниципального  образования

Бюджет муниципального  образования  (местный  бюджет)  - форма образования  и расходования денежных средств,  предназначенных  для обеспечения  задач  и  функций,  отнесенных  к  предметам  ведения местного самоуправления.

Муниципальный бюджет является ведущим звеном местных финансов. Слово «бюджет» происходит от английского  и переводится как «сумка с  содержимым», «запас», «финансовая смета». С политической точки зрения бюджет представляет собой одно из средств перераспределения созданного на территории местного сообщества чистого продукта (национального дохода). Он выполняет три функции. Во-первых, отражает политические приоритеты местного большинства. Во-вторых, является демократическим средством регулирования политических планов и решений представительного органа, поскольку требует представления их в виде хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях развития муниципального хозяйства.