Муниципальные системы зарубежных стран

Титульный

Содержание

1. Муниципальные системы зарубежных стран: англосаксонская и континентальная муниципальные системы; местное (коммунальное) управление – ФРГ

В зарубежных странах функционируют различные модели местного самоуправления, в принципе, соответствующие правовым системам (семьям) и отличающиеся порядком формирования органов местного самоуправления, предметам ведения, характеру и специфике взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Англосаксонская муниципальная система присутствует в таких государствах, как США, Великобритания, Австралия, Канада. В юридической литературе эту систему считают первой муниципальной системой.

Можно выделить следующие основные характеристики англосаксонской муниципальной системы:

1. органы местного самоуправления вправе осуществлять действия, прямо разрешенные законодательно. При нарушении указанного правила акты органов местных органов власти судом будут признаны не имеющими силы, так как изданы при превышении полномочий;
2. органы местного самоуправления не подчинены напрямую органам государственной власти;
3. приход является основной единицей местного самоуправления;
4. компетенцию органов местного самоуправления составляет решение следующих вопросов: управление социальными службами, полицией, организация пожарной охраны, местные дороги, строительство жилья, эксплуатация жилья, спортивных сооружений, организация работы общественного транспорта.

Отмечают также  следующие особенности данной системы:

• на местах отсутствуют уполномоченные (агенты) центральной власти, которые опекают представительные органы местного самоуправления;
• наличие выборности должностных лиц в органы местного управления;
• контроль  над деятельностью местных органов власти осуществляется с помощью косвенных методов, посредством центральных министерств, либо посредством суда.

В научной литературе отмечается, что англосаксонская модель выросла из общин и приходов, управление ими постепенно встраивалось в вертикаль государственного управления страной.¹

При этом отмечается, что понятия «местное управление» и «местное самоуправление» совпадают в странах англосаксонского права.

В англосаксонской системе местные органы представительной власти формируются на выборной основе, выступают как действующие автономно в пределах своих полномочий, подчинение вышестоящим нижестоящих органов отсутствует.²

Населением могут избираться как представительные органы, так и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями обладают комитеты (комиссии) местных органов представительной власти. Представительные органы местного самоуправления играют важную роль в подготовке, в принятии решений.

Контроль над  деятельностью местных органов власти осуществляется прежде всего косвенно: через судебные органы или центральные ведомства.

Отмечается, что  в странах с англосаксонской моделью отношения между центральной и местной властями определяются принципом, на основании которого необходимо действовать в пределах своих полномочий. Таким образом. органы местного самоуправления справе совершать действия, которые прямо прописаны законодательно. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий.

Важное место  в странах англосаксонской модели управления принадлежит судебному контролю соблюдения законности в актах муниципальных органов. Применяется судебный контроль в отношении решений органов местной власти, незаконных по форме или по содержанию. Так, в Великобритании и США работает принцип позитивного регулирования, в связи с чем, если правительство решило, что местным органом превышены полномочия, то следует обращение в суд. При этом для признания незаконным решения необходимо основанием – превышение полномочий. Таким образом, суд вмешивается, если местная власть превышает свои статутные права (прямо выраженные, подразумеваемые).

В целях признания решения незаконным суд издает особого рода приказ.³

В юридической  литературе также отмечается, что  акт незаконным может быть признан не только в случае превышения полномочий, но и в случае противоречия праву естественному, а также в случае. Если акт был вынесен под влиянием обмана.⁴

При этом в ходе рассмотрения в суде конкретного дела суды вправе толковать акты местных властей.

Таким образом, англосаксонская модель муниципального (местного) управления представляет предельную форму децентрализации государственной власти, и органы местного самоуправления входят в структуру государственной власти.

В юридической  литературе отмечается, что в настоящее время полное самоуправление ущемляется в определенной степени, при этом англосаксонская модель преобразуется в направлении модели простой децентрализации, которая характерна для некоторых стран континентальной Европы.⁵

Таким образом, можно отметить, что деятельность центральной и местной властей направлена на выполнение единой задачи: обеспечение благосостояние общества.

В юридической  литературе степень самостоятельности органов местного самоуправления в англосаксонских странах оценивается скептически. Отмечается, что государственная природа муниципальных властей никогда не оспаривалась: практика взаимоотношений центра и местных органов управления доказывает, что местные органы управления приблизились к статусу агентов центрального правительства.⁶

Главным отличием от англосаксонской следующей системы – французской системы местного самоуправления является взаимоотношение органов местного самоуправления с органами государственной власти. Указанная система существует в государствах, в которых присутствуют традиции централизации власти, а также существует контроль органов за деятельностью органов местного самоуправления органами государственной власти.

Окончательные система сформировалась в 1982 г. во Франции после принятия Закона «О правах и свободах местных коллективов». Согласно указанному закону континентальной системе присущи следующие характеристики:

1. основная единица местного самоуправления – это коммуна, где ее население избирает муниципальный совет на 6 лет;
2. граждане Франции, достигшие 18 лет, имеют избирательное право;
3. компетенция муниципального совета состоит в решении вопросов местного значения, исключая те, что относятся непосредственно к полномочиям мэра;
4. решения совета, которые принятые в пределах компетенции, обязательную силу приобретают при условии, если они переданы представителю государства в департаменте, а также, если они опубликованы;
5. на первой сессии муниципальный совет избирает мэра;
6. мэр:
1. является председателем коммуны;
2. готовит сессии муниципального совета;
3. исполняет решения муниципального совета;
4. управляет имуществом коммуны;
5. имеет право на совершение гражданско-правовых сделок;
6. в судебных органах представляет интересы коммуны;
7. назначает служащих;
8. принимает решения о поощрениях и взысканиях;
9. председательствует в административных комиссиях;
10. обеспечивает правопорядок и безопасность;
11. принимает соответствующие необходимые решения, в том числе и санкции на арест;
12. может выполнять иные полномочия, которые ему делегирует муниципальный совет.⁷

За деятельностью местных органов власти государственный контроль осуществляют соответствующие государственные должностные лица (супрефекты коммун, префекты департаментов).

Указанные должностные лица во Франции относятся к представителям центрального правительства. Все решения органов местного самоуправления подлежат государственному контролю. В случае, если представитель государственного органа объявит решение незаконным, то он предложит принявшему органу изменить его либо отозвать. В случае непринятия мер, он вправе передать дело суду. При этом обратиться представитель государства в суд может также и без предварительного обращения к органу, издавшему решение.

Стоит отметить, что предложить органам местной власти изменить принятое решение по мотивам нецелесообразности представители государственного органа не вправе, он может контролировать только вопросы законности решений.

Но до 1982г. решения местных органов вступали в силу только при одобрении представителем государства.

В зарубежных странах вместе с вышеописанными муниципальными системами встречаются так называемые смешанные системы, являясь разновидностью двух описанных выше систем, встречаются также и самостоятельные модели местного самоуправления. В качестве последней в правовой литературе называют местное (коммунальное) управление ФРГ.

В Основном законе ФРГ гарантировано местное самоуправление, гарантировано, что общинам должно предоставляться право самостоятельного решения существующих проблем общины в рамках законности и под собственную ответственность. Объединения общин также имеют право самоуправления в рамках своих функций, вытекающих из законов.

В ФРГ деятельность органов местного управления определяется конституциями, положениями о местном самоуправлении и другими отдельными законами. В таких нормативных актах авторы видят идею «сквозного управления», когда федеральное государство, органы самоуправления, земли представляют собой вертикаль, в границах которой осуществляется деятельность по управлению.

В круг предметов ведения органов местного самоуправления ФРГ относят:

1. местные дороги;
2. планирование территории;
3. обустройство территории;
4. социальная помощь;
5. социальная поддержка молодежи;
6. строительство школ;
7. содержание школ;
8. обеспечение безопасности.⁸

Для государств континентальной модели муниципального управления (Франция, Бельгия, Голландия, Италия, Испания, Португалия, франкоязычная Африка, Ближний Восток) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Данная модель сформировалась в тех государствах, где традиционно сохранялись значительные рычаги государственного влияния на организацию и деятельность местного управления, включая административную опеку.

Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Как пишет В.В. Маклаков, «французское местное управление, положившее начало целой системе управления в западноевропейских странах, всегда характеризовалось жестокой иерархией и подчиненностью центральной власти». Французский ученый Р. Драго отмечает, что местные органы формируются, прежде всего, для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится невозможно.

В то же время  во французской литературе распространена естественно-правовая доктрина местного управления, в соответствии с которой проводится различие между «искусственно» созданными (актами центральных властей) административно-территориальными единицами и «естественно» сложившимися образованиями, которые лишь признаются центральными властями. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, вторые могут обладать некоторыми самостоятельными правами и руководствоваться местными интересами. В связи с этим во французском законодательстве и юридической литературе обычно не используются термины  «местное управление» и «местное самоуправление», этот уровень организации территориального управления называется «территориальная децентрализация», «муниципальная власть» или «территориальный коллектив»⁹.

Континентальная модель строится на условиях сочетания  выборности и назначаемости. Основанием для использования этих методов служит названное различие общинного управления (самоуправления) и управления в других административно-территориальных единицах. От англосаксонской модели она отличается, прежде всего, обширной системой административного контроля центральной власти над местными органами. Агенты государственной администрации осуществляют в отдельных административно-территориальных единицах надзор за деятельностью местных представительных органов. В распоряжении опекающей центральной власти находится множество средств (аннулирование, отставка, роспуск, замещение, приостановка и др.), имеющих единственную цель: подчинение себе деятельности местных органов.