Организационное обособление местного самоуправления

Осуществление полномочий государства на местах. Государство сохраняет за собой  ряд каналов властного присутствия  в муниципальных образованиях. Среди  них принятие законов, иных актов, в  том числе закрепляющих права, обязанности  субъектов местного самоуправления; создание собственных органов на местах, действующих наряду с муниципальными органами; возложение на муниципальные органы задачи выполнения отдельных государственных полномочий; разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных и региональных программ с муниципальной составляющей.

 

 

 

 

4. Система  местного самоуправления

 

 

Систему местного самоуправления допустимо определить как совокупность местных сообществ  жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собою и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.

Наиболее общую  субъектную его основу составляют низовые  территориальные сообщества жителей, соединяющие в себе в сущностном (потребности, интересы), содержательном (функционально-целевая активность), формальном (правовые, иные нормы, структуры управления) деятельность индивидов, групп, коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическую инфраструктуру. Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политико-территориальные единицы. Получается, что муниципальное образование - одна из "телесных" оболочек территориального сообщества жителей.

Население и  местное сообщество. Федеральный законодатель для обозначения базового, первичного субъекта самоуправления использует категорию "население". Местное сообщество - это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними. Надо ли в сфере правового регулирования, где важно в первую очередь безличное содержание отношений не людей, а субъектов права, использовать подобные категории? Наверное, надо, если обращать внимание на ценностно-эмоциональную сторону правового регулирования, использовать ее, адресуясь не только к сознанию, но и к чувствам людей.

Было бы оптимальным  юридическое описание первичного субъекта местного самоуправления основывать и  на категории "местное сообщество", и на категории "муниципальное  образование". Первое концентрировало  бы в себе в целях дальнейшей правовой детализации ценностно-смысловое содержание местного самоуправления (его базовые ценности и цену, место и значение в общественном механизме и т.д.). Второе было бы ориентировано на обеспечение текущего управленческого взаимодействия, на регулирование внешних сторон местного самоуправления (задание четких пространственных рамок компетенции муниципальных органов и других субъектов местного самоуправления; выделение местных сообществ как первичных субъектов самоуправления из среды; разделение прав местных сообществ и органов местного самоуправления как правопредставителей своих сообществ и т.д.).

Способы осуществления  воли местных сообществ, населения. Воля местных сообществ, населения  в рамках муниципальных образований  формируется посредством нескольких способов. Во-первых, через органы и должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, через жителей, обладающих статусом избирателей, участников местных референдумов, сходов, собраний, конференций. Жители осуществляют функции местного самоуправления в муниципальных образованиях по месту своего постоянного или преимущественного проживания. В-третьих, с помощью органов территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины, т.п.). Каналом выявления, выражения воли местных сообществ, населения служат общественные, религиозные объединения, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений. Еще один такой канал - муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения. Способами самоуправления являются также обращения, заявления, жалобы, народные правотворческие инициативы, забастовки, митинги, демонстрации, шествия, пикеты, опросы населения, общественные работы, многие другие институты группового соединства и индивидуального волеизъявления.

 

5. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

 

 

Взаимодействие  между органами государственной власти и органами местного самоуправления не только возможно, но и необходимо, поскольку и те, и другие представляют и выражают интересы народа, и их взаимодействие является неотъемлемой частью отражения всей системой публичной власти интересов народа Российской Федерации в целом, отдельных территориальных сообществ и каждого из лиц, составляющих в совокупности народ Российской Федерации.

Взаимодействие  органов местного самоуправления и  органов государственной власти осуществляется в следующих формах.

1. В форме  влияния органов государственной  власти на органы местного  самоуправления.

1.1. Нормативное  регулирование:

- установление общих принципов организации местного самоуправления законами и иными государственными нормативными правовыми актами;

- принятие законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- издание нормативных правовых актов, устанавливающих государственные гарантии осуществления местного самоуправления, участия граждан в осуществлении местного самоуправления;

- издание нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушение актов, регламентирующих осуществление местного самоуправления.

1.2. Государственный  контроль за законностью в  деятельности органов местного  самоуправления.

1.3. Контроль  за осуществлением органами местного  самоуправления переданных им  отдельных государственных полномочий.

1.4. Организация  работы по повышению квалификации  кадров местного самоуправления.

1.5. Учреждение  и организация работы совещательных  органов при руководстве органов государственной власти по вопросам местного самоуправления.

1.6. Досрочное  прекращение полномочий представительных  органов местного самоуправления, отстранение от должности глав  муниципальных образований.

2. В форме  влияния органов местного самоуправления на органы государственной власти.

2.1. Осуществление  законодательной инициативы представительными  органами местного самоуправления  в законодательном (представительном) органе государственной власти  субъекта Российской Федерации.

2.2. Обращения  с жалобами на действия органов  государственной власти в прокуратуру,  иные органы, обладающие контрольными  или надзорными полномочиями  в отношении соответствующего  органа государственной власти.

2.3. Обжалование  органами местного самоуправления в судебном порядке актов органов государственной власти.

3. В форме  взаимодействия органов местного  самоуправления и органов государственной  власти на паритетных началах:

- заключение договоров о совместной деятельности в интересах населения;

- участие в работе создаваемых на паритетных началах совещательных органов (согласительные комиссии и пр.).

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

 

Существует  довольно распространенное мнение о  несоответствии норм ст. 12 Конституции  РФ об организационной обособленности местного самоуправления требованиям Хартии.

Принципом организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом  и государством (ст. 12) является то, что  местное самоуправление должно иметь  автономию в отношении своей  компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в ее ведении.

Анализ Хартии позволяет утверждать, что норма о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", служит основанием для утверждения о необходимости осуществления публичной власти в муниципальных образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами государственной власти.

Такое следствие  применения российской конституционной  нормы в полной мере соответствует  положениям Хартии, а именно: о приверженности принципу децентрализации власти (преамбула); об осуществлении местного самоуправления "советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" (ст. 3).

В качестве косвенного аргумента в подтверждение соответствия данного следствия применения российской конституционной нормы принципам Хартии следует указать, что в ст. 7 Хартии, озаглавленной "Условия осуществления полномочий на местном уровне", излагаются положения, относящиеся исключительно к выборным лицам.

Реализация  нормы Конституции России о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностные лица) местного самоуправления.

Такой результат  применения рассматриваемой конституционной  нормы соответствует требованиям  ст. 8 Хартии ("Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления"), в частности, нормам Хартии о том, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" (п. 1); "любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов" (п. 2).

Обособленность  органов местного самоуправления от системы органов государственной  власти исключает возможность определения  компетенции органов и должностных  лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям ст. 4 Хартии: "Сфера компетенции местного самоуправления". В названной статье Хартии, в частности, указано, что основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены Конституцией или законом (п. 1); а полномочия органов местного самоуправления "могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом" (п. 4). Анализ иных норм Хартии не дает оснований для вывода о том, что реализация рассматриваемой нормы ст. 12 Конституции России препятствует в какой-либо мере их реализации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

 

1. Источники

1.1. Опубликованные

 

1. Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации : автореф. дис.… канд.  юр. наук : 12.01.2001 / И. В. Граф. - Казань : Изд-во Казанского государственного университета, 2001. - 126 с.
2. Европейская Хартия местного самоуправления // Народный депутат.
3. Конституция РФ. - М. : Юридическая литература, 1993. - Ст. 64.
4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. - Ст. 3506.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

 

2. Литература

 

1. Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. Муниципальное право РФ / Н. С. Бондарь. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 559 с.
2. Кутафин О. Е., Фадеев Н. И. Муниципальное право РФ / О. Е. Кутафин. - 2-е изд, перераб. и доп. - М. : Юрист, 2001. - 552 с.
3. Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. - С. 86.

 

3. Справочные и информационные издания

 

1. Даль В. И. Толковый словарь. - М. , 1955. - 640 с.

¹ Даль В. И. Толковый словарь. - М. , 1955. - С. 135.

² Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. Муниципальное право РФ / Н. С. Бондарь. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 142.

³ Кутафин О. Е., Фадеев Н. И. Муниципальное право РФ / О. Е. Кутафин. - 2-е изд, перераб. и доп. - М. : Юрист, 2001. - С. 214.

⁴ СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; ВКС РФ. 1998. №2.

⁵ Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. - С. 86.

⁶ Граф И .В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации : автореф. дис. … канд.  юр. наук : 12.01.2001 / И. В. Граф. - Казань : Изд-во Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина, 2001. - С. 26.