Организация работы с обращением граждан в органах государственной (муниципальной) власти

Что касается такого права  граждан, как участие в управлении делами государства (ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по отношению ко всем остальными субъективным политическим правам и свободам¹⁴. С этой точки зрения право граждан на обращения не является исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на участие в управлении проявляется в таких видах обращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления выступает составной частью народовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные органы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как личное субъективное право, но и как одна из форм непосредственной демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии.

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод граждан и в этом смысле является органической составной правового статуса гражданина в РФ.

2.2 Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие  института судебного обжалования  действий и решений должностных  лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разрешения. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и судебный порядок представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования"¹⁵. Несмотря на то, что по отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой демократический институт - одна из задач российской конституционно-правовой реформы.

Как отмечалось выше, в  настоящее время в стране действует  множество ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных органах страны. Единственным общегосударственным актом, действующим в этой сфере общественных отношений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право  граждан обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются в виду обращения граждан в государственные органы всех ветвей власти: законодательные, исполнительные и судебные, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые  судебные и законодательные (представительные) органы государственной власти и  местного самоуправления находятся  за рамками нашего исследования, и  обращения в суды общей компетенции, как явствует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", рассматриваются в порядке не административного, а гражданского судопроизводства. Следовательно, под рассматриваемыми в административном порядке понимаются те обращения граждан, которую направляются в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным  выше нормативно-правовым актам текущего законодательства, регламентирующим порядок  реализации права граждан на обращения на федеральном уровне, необходимо добавить закон (а в соответствии со статьёй 55 Конституции РФ это должен быть акт не ниже федерального закона), который бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан в органах исполнительной власти государственного и муниципального уровня.

Проблема адресата обращений  граждан не так проста как кажется. Следовательно, Федеральный закон  данного вида, в соответствии с  Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан  в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Итак, что касается направления  обращения. Выше уже отмечалось, что  гражданин не обязан подробно знать  компетенцию каждого из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обращается. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приёмную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требований к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлять не должен. Содержание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств не может рассматриваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фактах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому, предоставляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желательность сообщения возможно большего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

Что касается личного  обращения гражданина в орган  государственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться  в установленные часы приёма, а  сведения, сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроизводства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкретного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компетенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина должен быть зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования действий должностного лица, принимавшего обращение.

Конечно, рассмотрение обращений  каждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику, как мы показывали в гл.1. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не означает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеобщего права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. Поэтому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, должен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ведомственными, актами применительно к отдельным видам обращений граждан.

Эти принципы мы рассматривали  выше. В первую очередь - это объективность рассмотрения. На это направлен запрет направления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглашения обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объективного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится  к той категории обращений  граждан, которые в наибольшей степени  требуют объективности рассмотрения. Однако это не означает, что, скажем, ходатайство или предложение  не требуют объективного подхода к анализу их содержания. В частности, предложение, направленное на улучшение работы какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоречить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемому результату. Гораздо в большей степени объективности рассмотрения предложения гражданина может способствовать, если его адресатом станет независимый орган власти. В системе государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохранительные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассматривают обращения граждан по существу, если в них речь идёт о прямом нарушении закона. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обращений граждан.

Таковы в целом нормативные  основы работы с обращениями граждан  в федеральных органах исполнительной власти. Если данная глава состояла больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-то единого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениями граждан просто не существует. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениями граждан – это, прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, притом во многом различающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять механизм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти - это изучение их практики.

Заключение

Обращения граждан в  государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами – важное средство осуществления и охраны прав личности, расширения связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственной политики, социального и хозяйственного направления, это своеобразный индикатор состояния общественного мнения граждан.

Являясь одной из форм участия трудящихся в управлении, обращения граждан должны способствовать усилению контроля народа за деятельностью государственной и других органов, в борьбе с волокитой, бюрократизмом, неправомерными действиями и другими недостатками в их работе. В последнее время совершенствуется деятельность государственных, общественных органов, должностных лиц и органов местного самоуправления в работе по улучшению приема населения, своевременному и правильному рассмотрению предложений, заявлений, жалоб граждан и, наконец, выявлению и устранению причин, вызывающих жалобы. Однако количество откликов на происходящие в стране политические и экономические события неуклонно растет, увеличивается и поступление коллективных обращений, все чаще граждане предъявляют свои требования в форме акции, забастовки, митинга, голодовки и т. д. На это все нельзя закрывать глаза и в первую очередь высшим органам государственной власти. Непринятие мер, не реагирование на все происходящее сегодня, может привести к социальному взрыву.

Наяву мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Хотелось бы отметить, что сейчас происходит формирование нового, демократического подхода к работе с обращениями граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти и в этой связи обращения должны перестать выглядеть “челобитными”, они должны превратиться в форму, механизм взаимодействия равноправных (подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов регулирования работы с обращениями граждан, становление новых форм обращений есть важная часть становления самого демократического правового государства.

Библиографический список использованной литературы

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 237, 25.12.93)
2. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" ("СВОД ЗАКОНОВ СССР" Т.1, С.373)
3. Указ Президента РФ от 24.08.2004 N 1102 "Об утверждении положения об управлении президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" ("Собрание законодательства РФ", 30.08.2004, N 35, ст. 3609
4. Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. №25 “Об обращениях граждан” ("ТВЕРСКАЯ, 13", N 32 (7-13 АВГУСТА), 1997)
5. Порядок работы с обращениями граждан в Отделе по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ утв. 9 декабря 2000 г. (не опубликовано, ДСП)
6. Положение об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Министерства юстиции Российской Федерации, утв. 12 сентября 2000 г. (не опубликовано, ДСП)

Учебная и научная  литература:

1. Большой юридический словарь,- М., 1999
2. Дмитриев Ю.А., Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994
3. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 43.
4. Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000
5. Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления,- М., 1955
6. Козлов Ю.М. Совершенствование демократических принципов в советском государственном управлении,- М., 1966
7. Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В.В. Лазарева,- М., 1997
8. Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993
9. Конституционное право. Под ред. В.В. Лазарева, М., 1999
10. Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972
11. Мальков В.В. Общественный контроль в советском государственном управлении,- М., 1965
12. Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М., 1967
13. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оные должны,- СПб., 1811
14. Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964
15. Ремнёв В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан,- М., 1972
16. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995
17. Хаманёва Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань, 1984.
18. Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 1997
19. Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского государственного права,- М., 195