Органы местного самоуправления

  Первая мо­дель - англосаксонская. Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступе­нях административно-территориального деления. В общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 чело­век, собирается общее собрание. А во всех ос­тальных - выборные местные органы. Никаких назначенных чиновников сверху нет, управля­ются они советниками. Каждый член Совета отвечает за определенную отрасль. Ис­полкома нет. Имеются отрасли: дорожное хо­зяйство, образование, местная санитария. За каждую отрасль отвечает советник, у которого есть аппарат. Но есть и контроль. Демократии не может быть без контроля. Есть регулярные министер­ские инспекции (особенно Министерства по охра­не окружающей среды). Существует практика ут­верждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем на­значить чиновника по пожарной охране, по здра­воохранению, надо согласовать с соответствую­щим министерством. Есть целый ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой вы­борности местных органов государственный контроль в той или иной форме существует, даже когда нет специально назначенных от государст­ва уполномоченных.

     Существует континентальная модель. Там все проще. На всех уровнях выборный Совет, но вез­де есть и назначенные представители правитель­ства - префекты. Это государственная власть над властью местного самоуправления. Они осуще­ствляют контроль и раньше контролировали до­вольно жестко. Сейчас целесообразность не про­веряют, но законность проверяют всегда. Напри­мер, законность расходования средств: если деньги дали на постройку моста через речку, их нельзя потратить на обустройство клуба. Пре­фекты могут обжаловать любое решение муни­ципального совета в административный суд. Спе­циальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно мо­жет сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается не­работоспособным.

     Третья модель. По ней пошла Латинская Америка. Хорошо в ней то, что всех избирают. Назначенных представителей в местном само­управлении нет. Но избранный населением пре­фект утверждается затем парламентом как представитель государственной власти. Одновременно  он является и председателем местного совета. В общем, он концентрирует большую власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным населением, он легитимен в глазах населения.

     Что касается ст. 12 Конституции, которая исключает органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, то она, не делает органы мест­ного самоуправления элементами государствен­ности второго сорта и не выводит их за рамки государственности.  Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юри­дической оценки это - органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публич­но-правовые учреждения. Кроме того, признание публично-правового характера органов местного самоуправления на­до рассматривать с той точки зрения, что сущест­вует тенденция к общинизации местного само­управления. Поэтому естественно, что государство опре­деляет и территории местного самоуправления, и объем полномочий местного самоуправления, ис­ходя из реальных управленческих возможностей данных структур, определяемых размерами тер­ритории, социальной, производственной инфра­структурой и т.д.

4. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     Важнейший принцип организации местного самоуправления –формирование его руководящих органов посредством выборов.

     На основании федерального законодательства и в соответствии с заключенными Российской Федерацией международными договорами, Европейской хартией о местном самоуправлении наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным, а выборы проводятся в сроки, установленные законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.

     Подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления осуществляют территориальные, окружные, участковые избирательные комиссии, которые вместе с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации несут всю полноту ответственности за обеспечение избирательных прав российских граждан. Именно поэтому принципиально важно, чтобы избирательные комиссии в пределах своей компетенции проявляли независимость от органов государственной власти и местного самоуправления, и в то же время - обеспечили деятельное взаимодействие с законодательными, исполнительными и судебными органами, работали в тесном контакте со средствами массовой информации, а  избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, используя собственные полномочия, обеспечивали бы контроль за соблюдением избирательных прав граждан и единообразным применением законодательства, оказывали организационно-методическую, правовую и иную консультативную помощь комиссиям, непосредственно организующим выборы на местах.

     В России накоплен значительный опыт подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления.

     Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что отвечает демократическим принципам и международным стандартам. Граждане наделены правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, отношения к религии и политических убеждений. Голоса избирателей имеют одинаковый вес, а носителей мандатов определяют исключительно сами избиратели. Выборы в органы местного самоуправления, как и все другие, обычно проводятся на альтернативной основе (практика показывает, что на один депутатский мандат претендуют от 2 до 12 кандидатов).

     В формировании органов местного самоуправления принимают участие общественные объединения. Чаще всего – это наиболее крупные объединения, способные организовать предвыборную агитацию в пользу своих сторонников и обеспечить общественный контроль за проведением выборов.

     В России, также как и во многих европейских странах, существует несколько способов формирования органов местного самоуправления.

     Представительные органы местного самоуправления избираются непосредственно населением. В отдельных случаях их полномочия осуществляют собрания (сходы) граждан.

     Составной частью системы органов местного самоуправления является исполнительные органы – местная администрация – занимающаяся повседневным управлением на подведомственной территории. Руководят местной администрацией, как правило, выборные должностные лица – главы местного самоуправления. В городах это чаще всего мэр, либо глава администрации, глава города; в районах – глава местного самоуправления, глава района; на других территориях – глава муниципального округа, сельсовета  и так далее. Глава местного сообщества избирается либо непосредственно населением, либо из состава представительного органа. Он может быть нанятым по контракту или занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа (в большинстве – почти 2/3 – субъектах Федерации главы местного самоуправления избраны населением в ходе выборов тайным голосованием).

     В большинстве субъектов Федерации имеется необходимая законодательная база, обеспечивающая реформирование органов местного самоуправления. Наряду с  конституциями и уставами субъектов Российской Федерации на местах действуют законы:

      Об организации местного самоуправления;

      О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований;

      Об установлении и изменении границ и наименований муниципальных образований;

      О выборах в органы местного самоуправления;

      О местном референдуме;

      О собраниях и сходах граждан и другие.

     В поле зрения Центральной избирательной комиссии постоянно находятся проблемы юридической чистоты правовой базы организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации. Проведенный Центральной избирательной комиссией анализ региональных законодательных актов о выборах в органы местного самоуправления обнаружил определенные отступления от федерального законодательства, а в ряде случаев и нарушения его требований. Порой нарушаются условия приобретения гражданами активного избирательного права. В ряде регионов этим правом обладают лишь граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории. Допускается установление верхнего  возрастного предела, вводятся языковые и другие ограничения для получения пассивного избирательного права. В некоторых законах закреплена возможность образования разновеликих избирательных округов с недопустимо высоким превышением установленной Федеральным законом нормы.

     Таким образом, еще предстоит кропотливая работа по совершенствованию региональных законов, приведению их в соответствие с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Причем практика последних лет по выборам в органы местного самоуправления показала, что нуждается в совершенствовании и федеральное законодательство, в которое следует внести дополнения в части установления общих принципов учета мнения населения при преобразовании существующих и формировании новых муниципальных образований, в том числе в связи с установлением и изменением их границ.

5. РОЛЬ И МЕСТО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка -  важнейшая социальная функция любого государства - имеет, образно выражаясь, двойной адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении Российской федерации и  ее субъектов.  При этом осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности  и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям правительства Российской Федерации (п. “е” ст. 114 Конституции РФ). 3десь можно отметить, что нередко в научной литературе функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти.[3] В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка - это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе "0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. В нем охрана общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных образований (п.8 ст.6 Закона).

                   В данном случае, представляется абсолютно справедливым существующее мнение о заведомой безрезультативности любых попыток выделения каких-либо “местных дел”,

принципиально отличных от государственных[4]. Функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению:  полнокровное само­управление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном общественном порядке. Вместе с тем, вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами мест­ного самоуправления, несомненно, оставаясь при  этом частью общегосударственного дела обеспе­чения правопорядка и стране

                   Таким образом, для определении роли и места органов местного самоуправления в решении во­просов охраны общественного порядка, необходимо установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок, подлежат регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая - на муниципальном.

                   Представляется, что интересы местного само­управления в области охраны общественного по­рядка могут быть связаны прежде всего с воз­можностью реализации конкретных потребностей населения и обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. При  таком подходе основное внимание государства будет направлено на разработку общегосударственных программ укрепле­ния правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточе­ны вопросы стратегии, а в сфере местного само­управления - вопросы тактики охраны общест­венною порядка.

                   Анализ действующего законодательства и  сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий органов местного самоуправления в той или иной степени имеющих отношение к охране общественного порядка. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:                      

      определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципального об­разования законов, правовых актов государствен­ных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;

      формируют за счет собственных бюджетов до­полнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции);

      утверждают в должности начальников милиции общественного порядка (местной милиции, городского, районного органа внутренних дел, участковых инспекторов милиции;           

      заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживае­мой территории;

      создают необходимые условия для работы ми­лиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.);

      накладывают в  пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и долж­ностных лиц за совершенные ими административ­ные правонарушения;