Основные модели местного самоуправления

Большинство ученых поддерживали позицию  Лоренца Штейна, который видел  основания самостоятельности органов  местного самоуправления в том, что  они являются не непосредственными  органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика  местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная  теории местного самоуправления имели  своих сторонников в дореволюционной  России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов  государственного и общественного  управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской  общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти  соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам  при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.

Реформы Петра I, призванные укоренить  в России доселе почти неведомые  ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения  и свелись в конечном счете  к бюрократическому управлению с  минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность  гораздо внимательнее отнестись  к традиции общественного участия  в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней  Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания  государственного и общественного  элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения.

2. Современные модели  местного самоуправления

Существуют так же и иные подходы  к вопросу о моделях местного самоуправления. И первая модель – англосаксонская.

Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно-территориального деления, в общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание, а во всех остальных - выборные местные органы.

Характерно, что деятельность органов  местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Указанные органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государственные органы осуществляют финансовый контроль за целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем⁸.

Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, надо согласовать такое решение с соответствующим министерством. Кроме этого, есть ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой выборности местных органов государственный контроль в той или иной форме присутствует.

Данная модель основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления с назначаемыми «сверху» чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районом звене есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов нижестоящих общин.

 На всех уровнях  существует выборный Совет, но  везде есть и назначенные представители  правительства - префекты. Фактически это государственная власть над властью местного самоуправления (ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара или перфекта).

Государство осуществляет контроль и раньше контролировал  деятельность органов местного самоуправления довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным.

Эта система обеспечивает необходимую для государства  централизацию, особенно если у населения  еще не сформировалась соответствующая политическая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой и правами мест.

Эта модель получила распространение  в Испании, Португалии, многих странах  Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно-территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые советом или непосредственно населением единоличные органы (алькады, регидоры). Характерно, что алькады и регидоры, а так же члены советов могут отзываться избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькад или регидор – исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, а избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и таким образом действует в двух ипостасях: как исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, и как представитель государства в континентальной системе. Разница лишь в том, что он не назначаемый, а избираемый местным населением. Алькады осуществляют административную опеку: они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными⁹.

Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в  некоторых других странах. Близка к  ней структура местных органов  в отдельных арабских странах (Египте, Сирии и др.). однако там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.

3. Модели местного самоуправления в России

Местное самоуправление в России осуществляется в рамках административно-территориального устройства субъектов Федерации, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований регулируется законом субъекта Федерации.

Из смысла п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ следует, что, если законом субъекта Федерации  не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществляется так, как это предписано в п. 1 ст. 2 Закона об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (т.е. в районах, городах, районах города, поселках, сельских округах, иных населенных пунктах).

Законодательство субъектов  Федерации по-разному решает проблему соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. В одних случаях, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования совпадают, происходит совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований. Сторонники другого подхода руководствуются принципом обособления административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации.

Идея осуществления  местного самоуправления не в жестких  рамках административно-территориальных границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ также отмечается, что территориальное устройство местного самоуправления не связано жестко с административно-территориальным делением.

Перечень территорий муниципальных образований является открытым, и они устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Из числа территорий местного самоуправления не могут исключаться городские и сельские поселения (ст. 131 Конституции РФ). Основанием для приобретения сельским или городским населенным пунктом статуса муниципального образования служит мнение (инициатива) населения или решение соответствующего представительного органа.

Вопрос о признании  муниципальными образованиями иных территорий находится в исключительном ведении субъектов Федерации и должен также решаться с учетом мнения населения, исторических и местных традиций.

При выборе любого из возможных  вариантов соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований следует учитывать общее правило: изменение статуса муниципального образования (упразднение, разделение, преобразование) не означает автоматической трансформации административно-территориального устройства. В частности, аннулирование района как муниципального образования не влечет за собой упразднения этого же района как административно-территориальной единицы.

Принципиальная допустимость такой реорганизации устанавливается Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., однако необходимо учитывать при этом мнение населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 13). Гарантии же учета такого мнения определяются законом субъекта Федерации.

Выбор территориальных  моделей местного самоуправления обусловлен следующими принципами:

местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований, проводимых государственными органами;

ограничение прав граждан  на местное самоуправление на от дельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства; правом на местное самоуправление обладают и жители закрытых административно-территориальных образований, реализующие его в собственных границах;

население городского, сельского  поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Современное законодательство допускает создание двухуровневой системы муниципальных образований: наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) могут формироваться охватывающие их территориально-муниципальные образования районного уровня.

Закон об общих принципах  организации местного самоуправления 1995 г. ввел понятие «глава муниципального образования, под которым понимается выборное должностное лицо, возглавляющее местное самоуправление на территории муниципального образования (ст. 16). С принятием этого Закона утвердился единственный способ вступления глав муниципальных образований в должность — их избрание. Именно это обстоятельство обусловило возникновение нескольких организационно-правовых моделей местного самоуправления.