Основные модели местного самоуправления

Рассмотрим их классификацию  по способам формирования органов местного самоуправления, их взаимодействия, некоторым иным организационным особенностям.

Избрание главы муниципального образования непосредственно населением: глава одновременно является высшим должностным лицом муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации.

В настоящее время  эта широко распространенная модель воспроизводит сложившуюся на федеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением Президента РФ.

На местах, естественно, над всеми органами доминируют главы  муниципальных образований. Местная  дума по-прежнему исполняет функции  представительства, нормотворчества, контроля, однако глава муниципального образования активно участвует в их осуществлении и его компетенция распространяется на все отрасли местной публичной жизни. При этой модели глава подотчетен думе только в качестве руководителя местной администрации.

Разновидностью этой модели является форма, при которой организационная обособленность представительных и исполнительных органов устраняется в результате расширения полномочий главы муниципального образования.

Глава выступает одновременно в трех качествах: 1) как высшее должностное лицо своего муниципального образования; 2) как глава администрации; 3) как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности в качестве главы муниципального образования.

Расширение полномочий главы муниципального образования влечет за собой расширение форм подотчетности. Он подотчетен Населению, а как глава администрации и руководитель думы — также Думе.

Глава муниципального образования  избирается не населением, а представительным органом: эта модель имеет два варианта. В первом глава избирается только из числа депутатов представительного органа, во втором — круг лиц, из которых избирается глава, не ограничивается.

Избранный населением глава  муниципального образования соединяет  в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа: функции главы администрации исполняет иное лицо, занимающее свою должность по контракту. В этом случае глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как представитель жителей и думы.

Однако в этой модели заложена возможность возникновения  конфликта между главой администрации (управляющим), реализующим исполнительно-распорядительные функции, распоряжающимся средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главой муниципального образования, «отодвинутым» от этих важных полномочий.

Перечень всех моделей  не носит исчерпывающего характера. В юридической литературе выделяется множество других моделей.

А.Н. Широков классифицирует организационно-правовые модели следующим образом: по способу образования органов, по месту главы муниципального образования, по взаимоотношениям между ним и представительным органом.

Многовариантность подходов особенностей наложила отпечаток буквально на все, что касается органов местного самоуправления. Так, эти органы даже называются по-разному. Наиболее распространенными в городах являются думы, в районах, иных муниципальных образованиях — собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов.

Неоднороден численный  состав представительных органов: от четырех  депутатов в сельских муниципальных  образованиях до 30 депутатов в городских муниципальных образованиях.

Срок полномочий выборных органов также различен: в большинстве субъектов Федерации — четыре года, в некоторых поселениях — два года.

В большинстве муниципальных  образований избранный населением глава администрации входит в состав представительного органа и наделен правом председательствовать на его заседаниях. В ряде муниципальных образований мэры, старосты работают по контракту.

Отличие функциональной модели местного самоуправления обусловлено масштабами самоуправляющейся территории и другими объективными показателями, которые влияют на объем закрепленных в уставе муниципального образования местных задач. Иными словами, муниципальные образования должны на основе полной ответственности  самостоятельно решать все  общественные задачи, сформулированные законом. Самостоятельность реализуется в пределах их полномочий.

Наличие разных вариантов  функциональных моделей в большей  степени связано с осуществлением в границах муниципальных образований государственных полномочий. В зависимости от способа решения этой задачи выделяются два типа региональных моделей: 1) создание территориальных органов государственной власти субъекта Федерации, осуществляющих государственные полномочия на территориях муниципальных образований; 2) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Нижегородская область и др.).

Кроме того, можно выделить третий тип (область), когда наделение муниципальных образований государственными полномочиями и создание территориальных органов государственной власти не исключают, а дополняют друг друга. С этой задачей и было связано образование на территории области шести территориальных органов государственной власти — управленческих округов.

Материально-финансовая модель местного самоуправления вобрала в себя комплекс проблем, связанных с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, с финансовым положением городов, районов и других территорий.

На отношения, связанные  с муниципальной собственностью, распространяются общие правила  гражданского законодательства. Так. в  п. 1 ст. 215 ГК в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности называются местные сообщества жителей.

От имени муниципальных  образований права собственности  осуществляют соответствующие органы местного самоуправления, которые в пределах собственной компетенции реализуют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом, за исключением тех случаев, когда эти правомочия осуществляет население посредством форм прямой демократии (референдум).

Собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и интересы других лиц. Он вправе:

отчуждать свое имущество  в собственность другим лицам;

передавать   им,   оставаясь  собственником,   права  владения, пользования и распоряжения имуществом;

отдавать имущество  в залог или обременять его другими способами;

распоряжаться им иным образом.

Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам (ст. 209 ГК). 

Таким образом, если местное  население в сфере отношений  муниципальной собственности выступает первичным собственником, то органы местного самоуправления — это публичные собственники. Они не только осуществляют полномочия первичного собственника, но и защищают его интересы, отождествляют собственное волевое усмотрение с усмотрением населения.

Вполне определенные очертания финансовая модель обрела с появлением Закона о финансовых основах местного самоуправления. В  нем регламентируются основные принципы организации и использования местных финансов, источники их формирования, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Несомненным достоинством этого законодательного акта является формулирование понятия «собственные доходы местных бюджетов» (вместо прежнего «закрепленные доходы») с подробным  указанием компонентов, составляющих собственную доходную часть бюджета муниципального образования.

К собственным доходам  отнесены:

местные налоги и сборы;

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

не менее 10% доходов  от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

доходы от сдачи в  аренду муниципального имущества;

доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

государственная пошлина  и др.

Типовая правовая модель выглядит следующим образом. На федеральном уровне в законодательном порядке решаются вопросы децентрализации и деконцентрации власти, собственности, земли, финансово-бюджетной политики, закрепления функций местного самоуправления; определяются понятия муниципальной власти, муниципальных образований и т.д.

Принцип децентрализации  фактически положен в основу института местного самоуправления, т.е. само его существование свидетельствует о реализации начал децентрализации. Принцип деконцентрации отражен в институте территориальных органов государственной власти субъектов Федерации, действующих в муниципальных образованиях.

В федеральном законодательстве разграничены полномочия государственных органов власти разных уровней, определены функции, предметы ведения муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления.

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Итак, можно сделать  вывод, что существует множество  подходов к определению местного самоуправления и его взаимосвязи  с государственными органами. К основным историческим теориям можно отнести:

• Теорию свободной общины,
• Общественную теорию,
• Государственную теорию.

Развитие взглядов в  рамках каждой из этих теорий связано  с конкретным историческим периодом их возникновения. Сущность общественной теории была раскрыта в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский внесли свой вклад в развитие государственной теории. В истории российского государства четко прослеживается сочетание элементов государственного и общественного управления, что и является подтверждением данных теорий.

В настоящее время  в рассмотрении вопроса местного самоуправления используются современные  системы, а именно:

• Англосаксонская модель,
• Континентальная модель,
• Иберийская модель.

Таким образом, можно  сделать вывод, что мировой опят выработал различные модели организации управления на местах: централизацию, децентрализацию власти, кооперативные начала в местном самоуправлении и т.д. выбор той или иной модели зависит от исторических условий, национальных традиций, географических факторов, социально-экономических и политических причин. Системы управления периодически меняются, зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, от возможности применения достижений научно-технического прогресса в управлении и иных обстоятельств¹⁰.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации – М., 1997.
5. Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие – М., 2002.
6. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия – М., 1999.
7. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М., 1996.

¹ Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

² Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия – М., 1999. С. 22.

³ Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М., 1996. С. 13.

⁴ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия – М., 1999. С. 23.

⁵ Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М., 1996. С. 14.

⁶ Там же.

⁷ Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации – М., 1997. С. 44.

⁸ Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие – М., 2002. С. 60.

⁹ Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие – М., 2002. С. 62.

¹⁰ Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие – М., 2002. С. 58.