Особенности местного самоуправления в зарубежных странах

2.2. Европейская  Континентальная  модель местного самоуправления

В странах, в которых действует континентальная система местного управления, – Франция, ФРГ, Италия:

1. Важной особенностью можно  считать принцип негативного  регулирования полномочий местных  органов, также как и в Российской  Федерации. Суть этого принципа в том, что муниципальные образования имеют законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые центральными органами государства, но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение предписаний центральных органов, тем не менее, списки полномочий местных органов остаются открытыми. Например, в ФРГ в компетенцию местных органов района, общины входят: а) обязательные полномочия, закреплённые законом; б) делегированные полномочия (т.е. переданные от органов власти земель – местным органам); в) необязательные полномочия.

2. Модель местного управления  является более централизованной, принцип иерархического подчинения  в ней выражен более отчётливо. Местные органы в большей степени, чем в англосаксонской системе зависят от органов государственной власти и контролируются ими более жёстко.

3. Сочетание местного самоуправления (местные выборные органы) и прямого  государственного управления и  контроля за местными органами посредством назначаемых чиновников. Наиболее отчётливо эта особенность прослеживается во французской и итальянской модели местного управления.

Во Франции действует трёхуровневая система местного управления: административно-территориальными единицами страны являются: коммуна, департамент, регион. На всех трёх уровнях местное управление включает сочетание избираемых населением органов и представителей центральных государственных органов. На уровне коммуны граждане избирают представительный орган, – Совет коммуны. Из своего состава Совет избирает Мэра. Мэр является председателем Совета, т.е. главой местного самоуправления, и одновременно представителем государственной власти в коммуне, получающим жалование из государственного бюджета. Население департамента также избирает свой представительный орган – Генеральный Совет Департамента, но главой административно-территориальной единицы является Префект, – государственный чиновник, назначаемый Советом Министров Франции. Префект региона также назначается правительством страны. В обязанности префектов входит предоставление правительству информации о деятельности местных органов (ежегодный отчётный доклад премьер-министру), административный контроль за местным управлением, руководство полицией, организация выполнения правительственных программ, распоряжение государственными расходами, юридическое представительство государства в регионе.7

В Италии трём уровням местного управления соответствуют: коммуна, провинция, регион. Единообразная трёхуровневая система местного управления с государственным контролем во всех административных единицах прослеживается и здесь.  Но в отличие от Франции, регионы Итальянской республики обладают правом законодательной деятельности, их нормативные акты обязательны для входящих в их состав территориальных единиц. Статут (устав региона) принимается Областным советом самостоятельно, но утверждается Парламентом страны. Административное регулирование деятельности местных органов входит в компетенцию региона. Представительный и законодательный орган региона – Областной совет, избирается гражданами, исполнительный орган, Областная джунта (правительство области) избирается Областным советом. Представителем центральной власти в регионе является Правительственный комиссар, назначаемый декретом Президента Итальянской республики по представлению председателя Совета министров. Законы, принятые Областным советом недействительны без визы комиссара. Комиссар контролирует действия областных властей и в случае необходимости обращается к правительству с просьбой о вмешательстве. На уровне провинции представительным органом местного управления является Совет провинции, исполнительным органом – Провинциальная джунта, председатель которой избирается населением. Представитель центральной власти в провинции – Префект провинции, государственный чиновник, подчиняющийся Министерству Внутренних Дел Италии. Префект провинции контролирует деятельность провинциальных органов местного управления и органов государственной власти на местах, отвечает за общественный порядок и безопасность. Жители коммуны избирают свой представительный орган, – Коммунальный совет, а также Синдика или Мэра, формирующего исполнительный орган – джунту. Синдик или Мэр имеет двойной статус: а) выборный глава местного исполнительного органа; б) государственный чиновник, являющийся представителем правительства в коммуне, и, в этом качестве, приносящий государственную присягу префекту провинции. Государство гарантирует автономию провинций и коммун от областей. Каждая провинция и коммуна имеет свой устав, а также право заключать соглашения друг с другом.8

Особенностью ФРГ, Австрии и Бельгии является действие принципа федерализма, который оказывает определённое влияние на формирование и функционирование местных органов управления. Законодательством ФРГ организация местного управления отнесена к компетенции земель. В результате на территории страны действуют 4 различных организационных модели местного управления:

– магистратная модель

– бургомистерская модель

– северогерманская

– южногерманская.9

Базовой территориальной единицей местного управления является община, которая может включать население города, сельского поселения, нескольких поселений. Объединение общин составляет район. На уровне общины и района действуют представительные (Совет, Городское собрание) и исполнительные органы местного управления (Бургомистр, Магистрат, Ландрат). На уровне общины государственная администрация в виде назначаемых чиновников отсутствует. На уровне района государственный контроль за органами местного управления осуществляется главой государственной администрации района, – директором или ландратом. Директор или ландрат контролирует соответствие законодательству деятельности районных и общинных органов местного управления.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) существуют как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и специфическими чертами, что говорит о "смешанных" формах управления на местах.

Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет советская модель, к настоящему времени во многом отошедшая в историю и представляющая собой поэтому не практический, а академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран "мировой системы социализма", а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социализм. Сейчас она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидор, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

3. Государственный контроль в сфере местного самоуправления зарубежных стран

Опыт современных зарубежных государств вне зависимости от той или иной концепции организации публичной власти на местах говорит о преобладании позиции, связующей самоуправление с государством. Рассмотрим некоторые модели местного самоуправления в аспекте проблемы контроля государства в сфере местного самоуправления.10

В соответствии с англосаксонской системой, на местах существуют выборные органы общей компетенции и сельские сходы (т.е. местное самоуправление существует на всех уровнях ниже государства), отсутствуют административно-территориальных единицы общего характера которые принимают решения по местным вопросам и избирают некоторых должностных лиц. Отсутствует соподчиненность муниципальных органов. Чиновники местных органов общей компетенции государственными органами на места не назначаются, но это не означает отсутствия всякого государственного контроля. Так В.А. Баранчиков отмечает, что “несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе государственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась. Современная практика взаимоотношений между центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства”.

Например, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, возможность и правомерность контроля связывают с принципом общего права “монарх - единственный источник власти, а министры, контролирующие местное самоуправление, суть слуги Короны”. А другой принцип общего права - “парламентское верховенство” обусловил нормативное регулирование как форму контроля. Оно осуществляется Парламентом или Правительством посредством делегированного законодательства в позитивной форме. В этом заключается доктрина “inter vires”, которая устанавливает пределы действия органов местного самоуправления в границах полномочий, предоставленных органам местного самоуправления органами государства. Выход за границы данных полномочий “ultra vires” рассматривается как нарушение закона и служит основанием для контроля в пределах закона.

Краткий анализ состояния английского местного самоуправления свидетельствует об активном использование института контроля, что “центральное и местные правительства нацелены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества”.11

В большинстве стран мира получила распространение Романо-германская (иначе континентальная или французская) модель местного самоуправления (следует заметить что доминирующие черты французской модели присутствуют в ряде постсоциалистических стран, причем элемент централизации как правило довольно силен). Она строится на основе принципов выборности и назначаемости государством органов на местах, глава местного самоуправления одновременно является представителем правительства, в территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства. В некоторых странах с данной моделью, местное самоуправление наблюдается только на общинном уровне, на региональном же уровне существует местное управление (например в Монголии). Также присутствует система соподчиненности муниципальных органов по принципу “пирамиды”.12

Так называемая Иберийская модель управления на местах существует в испаноговорящих странах Латинской Америки. Ее обозначают еще и как крайнее выражение усиления роли государства в регламентации организации местной власти. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти (центром) как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается государством в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля (санкционированного государством) за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства. Причем предусматривается специфический институт контроля - прямое вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления, “как гарантия сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления” . Контроль со стороны государства осуществляется также не только по организационным (общим) вопросам но и финансовым, правовым вопросам. Таким образом в иберийской модели осуществляется контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью, соблюдением нормативно-правовых актов, предписаний государства.

Итак, как мы можем убедиться, для всех указанных моделей характерен контроль, административный надзор государства за деятельностью местного самоуправления, которые отличаются характером, его конкретными формами, степенью вмешательства государства в сферу местного самоуправления. Учет данного опыта полезен при разработке и изменении соответствующего российского законодательства по многочисленным вопросам контроля государственных органов и должностных лиц органов государственной власти за собственными полномочиями органов местного самоуправления, и отдельными государственными полномочиями переданными органами государственной власти органам местного самоуправления на основе закона. В конечном итоге, использование данного опыта будет способствовать выполнению главной задачи, построению единой, эффективной системы управления общества, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе и местного самоуправления.