Особенности проведения референдума на местном уровне

Референдум может проводиться президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией ст. 11 конституции 1995 г. Это организация публичной власти, реформы в экономической и социальной сферах и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны.

Местный референдум возможен в двух случаях:

1) когда уступка, присоединение, обмен  территории государства не могут  производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.)6;

2) при объединении коммун. Хотя во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).

Нужно отметить, что не многие страны закрепляют институт референдума на конституционном уровне. В таких странах как Египет и Бразилия процедура референдума регулируется конституцией

В Египте положения о референдуме содержатся в законе 1956 г. 
о реализации политических прав граждан, где имеется специальный раз 
дел о референдуме. Относящиеся к этому институту вопросы регулируются также законами о Народном собрании и местных советах (в той 
части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что участие избирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно, 
в противном случае предусмотрен штраф.

Согласно конституции, право назначать референдум предоставлено президенту. Он вправе проводить референдум по всем вопросам, связанным с национальными интересами, а также обязан провести референдум при изменении конституции и роспуске парламента. В последнем случае он приостанавливает заседания парламента и в течение 30 дней обязан провести референдум. Вопрос о том, распускается парламент или он продолжает свою деятельность, решают избиратели.

Вопросы о списке избирателей, порядке голосования, агитации за и против предложенных на референдуме мер решаются с помощью процедуры, аналогичной процедуре выборов.

В конституции Бразилии говорится о референдуме и плебисците, но не уточняются их различия. Референдум может быть проведен по решению парламента, а также по требованию избирателей. В последнем случае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, что они проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее 0,3% электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не может проводиться.

В 1993 года в Бразилии проводился конституционный референдум по вопросу о форме правления. Его условия были определены самой конституцией (переходными постановлениями). Иных общегосударственных референдумов после принятия конституции 1988 года в Бразилии не было.

Разновидностью референдума, предусмотренного законом, является совещательный опрос граждан (консультативный референдум).

Он проводится для выявления мнения граждан по важным вопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности.

Если все же представительный орган считает необходимым принять закон или решение, не соответствующее результатам опроса, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

1.2. Разграничение референдума  и иных форм непосредственной  демократии

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.

Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ - население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления. Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.

Конституция РФ 1993 года придает исключительное значение референдуму, дважды упоминая его в главах первой и второй, что составляет отличительную особенность ее содержания. Это можно объяснить стремлением разработчиков Конституции Российской Федерации подчеркнуть демократичность ее содержания, значением референдума как общечеловеческой ценности, формы выражения общественного мнения, способа принятия важных нормативно-правовых актов, инструмента реализации народовластия как основы конституционного строя.

В отличие от выборов, где избиратели выбирают своих представителей в законодательный орган государственной власти для решения от имени народа важных вопросов государственной жизни, референдум позволяет самому народу напрямую решать эти вопросы. А. де Токвиль писал, что «мы никогда не найдем по-настоящему сильного общества, не опирающегося на свободное волеизъявление людей. В мире не существует ничего иного, кроме патриотизма или религии, что могло заставить самых различных граждан в течение долгого времени стремиться к общей цели»7. Участие в референдуме «способно пробудить и направить в нужное русло неосознанный инстинкт любви к отечеству, который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этот инстинкт с определенными взглядами, чаяниями»8, превратить его в осознанный выбор.

Роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. В связи с этим порядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент в подтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами.

Понятиями, близкими к «референдуму» можно считать плебисцит, всенародный опрос, всенародное обсуждение. Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.

Следует отметить, что для обозначения референдума нередко используется в качестве синонима и понятие плебисцит (от лат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Очень часто понятия референдум и плебисцит используются как однозначные, хотя встречаются и попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Одни связывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всего территориальных проблем; другие подчеркивают консультативный характер плебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признается консультативным, а плебисцит решающим); третьи видят специфику в опросной форме волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцита практически ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия, Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) «плебисцит».9

 Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае 
понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование 
избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее 
важным для страны вопросам, по территориальным, международным 
проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента)10.

 Впрочем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), и плебисцитом. (Пакистан). Правда, используя эти термины, нужно иметь в виду точность их перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают. 

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур.

 Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». В данном случае речь идет не об участии абсолютно всех граждан в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами, по вынесенному вопросу.

С точки зрения демократии, референдум имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение).

Нужно отметить, что для того, чтобы референдум не превратился в фикцию, его проведение требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции.

Необходимо отметить, что референдум не является повсеместным и обязательным институтом. Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум и во многих азиатских странах.

Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне).11

 Для проведения референдума устанавливаются определенные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен.12

Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент; все это связано с тем, что на институт референдума серьезно влияет форма правления в государстве (парламентская или президентская республика). Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей данной территории).13

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение.

Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться и неофициальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны, вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений.