Особенности проведения референдума на местном уровне

Беспрецедентным в истории правовой регламентации институтов непосредственной демократии в России является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы, данное требование необходимо отменить.

По Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 года инициативная группа была вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. Такая формулировка не исключала возможность привлечения других лиц к сбору подписей. Согласно п. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, право сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит исключительно членам инициативной группы по проведению референдума, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется сбор подписей. Подобная формулировка исключает возможность привлечения лиц, не входящих в состав инициативной группы, к сбору подписей в поддержку проведения референдума. Тем самым на этой важной стадии подготовки референдума отсекаются те граждане, которые хотя не входят в состав инициативной группы, но поддерживают данную идею и желают помочь в сборе подписей55.

Еще одно ограничение на осуществление гражданами инициативы в проведении референдума состоит в установлении запрета на проведение референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

Данное ограничение означает невозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половиной лет из четырех. Иными словами, прямое волеизъявление народа - высшая, нежели выборы, форма народовластия - приостановлено, как минимум на 2,5 года. В случае же принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента возможен практически перманентный запрет на реализацию конституционного права гражданина РФ на референдум.

Следует согласиться с мнением В.О. Лучина и А.В. Мазурова о том, что:

1) утверждение, согласно  которому одновременное проведение  референдума и выборов способно  исказить волеизъявление граждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодов может только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию? Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах. Примером является одновременное проведение 12 декабря 1993 г. выборов в Государственную Думу и Совет Федерации и референдума по принятию Конституции Российской Федерации;

2) проведение референдума  в отведенное законом время  означает введение прямой зависимости  народного волеизъявления от  Государственной Думы, Совета Федерации  и Президента Российской Федерации, является неопределенно длительным  ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципу;

3) право на референдум  является неотчуждаемым правом  народа. Ограничение этого права  означает присвоение принадлежащих  только народу властных полномочий, что запрещено ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации и должно преследоваться по федеральному закону;

4) существенно ограничив  время для проведения референдума, реализацию конституционного права  гражданина на участие в референдуме, федеральный законодатель умалил  демократические начала Российской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя России - народовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право отдельного гражданина и российского многонационального народа в целом в остаточное от выборов время непосредственно осуществлять свою власть56.

 Кроме того, в соответствии  с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской  Федерации права и свободы  человека и гражданина могут  быть ограничены федеральным  законом только в той мере, в какой это необходимо в  целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные основания для ограничения конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие в референдуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица; судьи, прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах - в течение одного года со дня вступления в силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания

Круг ограничений, предъявляемых к членам комиссий референдума с совещательным голосом, установленных статьей 27 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, значительно уже. В нем не упомянуты лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах, таким образом, исходя из смысла данного закона, данные лица могут быть членами комиссий с правом совещательного голоса, используя которое они в состоянии влиять на характер решений, принимаемых комиссиями референдума. Подобное решение вопроса представляется неаргументированным и нецелесообразным. Я считаю, что требования, предъявляемые к членам комиссий референдума с правом как решающего, так и совещательного голоса, должны быть идентичны.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума57. Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется не вполне логичным и обоснованным. Возникает ряд вопросов. Почему гражданин, являющийся инициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу по поддержке этой инициативы? Имеет ли право на агитацию гражданин, который не вошел в состав инициативной агитационной группы? И зачем нужно столь детальное регулирование отношений, связанных с деятельностью общественности по подготовке и проведению референдума? Думается, что эти отношения должны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнести инициативную агитационную группу.

К избыточному нормативному регулированию и соответственно неуместному государственному вмешательству, субъектами которого могут быть политические партии и граждане Российской Федерации, может быть отнесена регламентация создания агитационной инициативной группы. Реализация такой инициативы политической партией возможна на ее съезде, на котором определяется и персональный состав инициативной агитационной группы. Граждане РФ для создания инициативной агитационной группы должны провести собрание, на котором должно быть не менее 500 участников референдума. При этом на собрании определяется персональный состав инициативной агитационной группы. Подписи участников референдума в протоколе регистрации участников собрания удостоверяются нотариально. Трудно представить процедуру проверки и удостоверения нотариусом подписей 500 участников собрания в течение одного дня.

Стремление зарегулировать все нюансы деятельности общественности, выступающей с инициативой проведения референдума, прослеживается в установлении обязанности назначения уполномоченных представителей по финансовым вопросам инициативной агитационной группы, а также лиц, уполномоченных представлять указанную группу по иным вопросам только на съезде политической партии или собрании участников референдума.

Таким образом, институт референдума занимает особое место в политической жизни, исход референдума во многом определяет дальнейшее развитие государства на несколько лет. Референдум может изменить если не характер государственной власти, то характер и направление ее деятельности. На референдуме могут решаться ключевые вопросы жизни и одобрение на референдуме какого-то проекта решения придает ему высшую юридическую силу, ибо речь идет о прямом волеизъявлении народа. Одновременно это означает и поддержку существующей государственной власти, ее легитимацию, факт удостоверения ее соответствия чаяниям и интересам народа, большинства населения. В современных условиях стержнем для формирования и эффективного действия института референдума, должно стать обеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать. Нельзя допускать, чтобы референдум заменял институты политического представительства и противопоставлялся им как прямое выражение воли народа ее искаженной передаче парламентариями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование общественных отношений конституционно- правового института референдума в современной России, позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

В демократических государствах, к числу которых относится и Россия, проведение референдума является одной из основных форм участия народа в контроле за осуществлением государственной власти.

Референдум является, одним из важнейших средств прямой, непосредственной демократии и дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие Конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, может дать отрицательный результат: на референдуме может быть одобрена реакционная конституция.

Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российский Федерации» ужесточил и осложнил условия проведения референдума. Данный закон сохраняет требование ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 года о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, однако население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается и число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким. В связи с вышеизложенным, считаю необходимым внести поправку в ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российский Федерации» о численности граждан - инициаторов референдума Российской Федерации на уровне не более одного миллиона человек.

Также вышеуказанный закон устанавливает, что граждане РФ, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа58. Однако в реальности в субъектах Российской Федерации численность населения неодинакова. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо. Поэтому предлагаю в ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российский Федерации» установить численность региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума в 50 человек.

Беспрецедентным в истории правовой регламентации институтов непосредственной демократии в России является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы, поэтому считаю, что данное требование необходимо отменить.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие в референдуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица; судьи, прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах - в течение одного года со дня вступления в силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания. Круг ограничений, предъявляемых к членам комиссий референдума с совещательным голосом, установленных статьей 27 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, значительно уже. В нем не упомянуты лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах, таким образом, исходя из смысла данного закона, данные лица могут быть членами комиссий с правом совещательного голоса, используя которое они в состоянии влиять на характер решений, принимаемых комиссиями референдума. Подобное решение вопроса представляется неаргументированным и нецелесообразным. Я считаю, что требования, предъявляемые к членам комиссий референдума с правом как решающего, так и совещательного голоса, должны быть идентичны.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума59 . Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется не вполне логичным и обоснованным. Получается, что гражданин, являющийся инициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу по поддержке этой инициативы, гражданин, который не вошел в состав инициативной агитационной группы не имеет права на агитацию. Думается, что эти отношения должны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнести инициативную агитационную группу.