Содержание
Ответственность
органов и должностных лиц местного самоуправления:
понятие, виды ответственности
Местное самоуправление – система
организации и деятельности граждан, обеспечивающая
самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, управление муниципальной
собственностью, исходя из интересов всех
жителей данной территории.
Местное самоуправление, в основе
которого лежит право населения городских
и сельских поселений самостоятельно
решать вопросы местного значения, а также
обособление органов местного самоуправления
в системе управления обществом и государстве
предполагает ответственность органов
местного самоуправления за выполнение
возлагаемых на них функций и полномочий,
также различные виды контроля их деятельности.
Ответственность органов местного
самоуправления должностных лиц местного
самоуправления – это неблагоприятные
правовые последствия за принятые ими
противоправные решения, ненадлежащее
осуществление своих задач и функций1.
Конституция Российской
Федерации2 и Федеральный закон
от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» положили начало
формирования институтов муниципального
права. В настоящее время динамика изменения
законодательства о местном самоуправлении
и практика его применения значительно
опережают развитие теории муниципального
права. Институт ответственности является одним из
самых проблематичных и самых нестабильных
институтов муниципального права. После
установления соответствующей правовой
конструкции в Федеральном законе уже
изменялся, причем существенно, механизм
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления. Наблюдается
крайняя непоследовательность в реформировании
данного правового института. Основными
причинами такого положения дел является новизна для России
конституционной модели организации местного
самоуправления, отсутствие необходимого
отечественного опыта его организации.
Последнее обстоятельство связано с тем,
что соответствующие процессы идут заново
(после длительного перерыва – периода
существования советской системы власти
и управления государством) в условиях
общих преобразований в сфере государственно-правового
строительства в стране. Следствием этого
является отсутствие на общегосударственном
уровне концепции правового регулирования
ответственности субъектов, реализующих
право на местное самоуправление и соответствующей
теории, которая могла бы стать основной
такой концепции. Попытки формирования
такой концепции и теории не привели пока
еще к нужному результату. Регулирование
федеральным законодателем рассматриваемых
отношений породило немало проблем и противоречий
в нормотворческой практике субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований в силу того, что ни в правовой
науке, ни законотворческой практике не
разработаны ключевые вопросы юридической
ответственности субъектов, реализующих
право на местное самоуправление. Много
вопросов возникало и по-прежнему возникает
в части определения круга субъектов ответственности,
ее оснований, применяемых санкций, процедуры
их применения и т.п. Вместе с тем, отсутствие
достаточной правоприменительной практики
не позволяет объективно оценить эффективность
правового регулирования соответствую-щих
общественных отношений и своевременно
корректировать меры, предпринимаемые
законодателем по реформированию рассматриваемого
правового института.
Таким образом, ответственность
субъектов, реализующих право на местное
самоуправление, является не только
самостоятельной проблемой правового
регулирования общественных отношений,
связанных с его осуществлением в России,
и не только самостоятельным направлением
муниципальной реформы на современном
этапе, но и фундаментальной проблемой
муниципально-правовой науки, которая
требует всестороннего исследования3.
Интерес к проблематике
ответственности в теории и практике местного
самоуправления объясняется так же и тем,
что Федеральный закон от 28 августа 1995
г. № 154-ФЗ, его последующие редакции, и,
наконец, Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ4 с одноименным названием
закрепили в этой части немало правовых
новел для российского права, как с точки
зрения юридического содержания института
ответственности названных субъектов,
так и с точки зрения используемой в законодательстве
терминологии. Многие из них требуют осмысления
на общетеоретическом уровне.
Ответственность в
муниципальном праве представляет собой
возникновение и реализацию в установленном
законом (уставом) порядке обязанности
органов и должностных лиц местного самоуправления
претерпеть, предусмотренные санкцией
правовой нормы меры принуждения, в виде
лишений или ограничений личного, имущественного
или организационного характера за нарушение
условий деятельности по реализации собственной
компетенции в решении вопросов местного
значения, осуществлению отдельных государственных
полномочий.
Юридическая ответственность
органов местного самоуправления и их
должностных лиц, в сущности, носит договорной
характер, аналогичный тому который выражает
политическую сущность конституции. Договор
в данном случае носит трехсторонний характер:
между населением, государством, органами
и должностными лицами местного самоуправления.
Общим основанием данной ответственности
является несоблюдение условий деятельности,
для осуществления которой формируются
коллегиальные или единоличные органы
местного самоуправления. К таковым относятся:
- эффективность
осуществления властных полномочий,
которыми наделяются органы и
должностные лица местного самоуправления
для решения вопросов местного
значения в интересах населения,
т.е. обязательность достижения определенных
положительных результатов деятельности
по управлению делами местного
сообщества;
- законность (в широком
смысле слова) в деятельности
по осуществлению соответствующих
полномочий;
- добросовестность
исполнения обязательств, возникающих
из гражданско-правовых отношений.
Юридическая ответственность
органов и должностных лиц местного самоуправления
основывается на принципах5:
- законности;
- справедливости;
- целесообразности;
- неотвратимости;
- сочетания ответственности
за правонарушение и ответственности
за ненадлежащее осуществление
возложенных функций;
- презумпции невиновности;
- дифференциации
ответственности;
- автономности осуществления
ее некоторых видов;
- сочетания персональной
и коллективной ответственности;
- гласности;
- взаимодействия
отраслевых видов юридической
ответственности.
Эти принципы отражают
устойчивые закономерности юридической
ответственности данных субъектов, обусловленные
современным состоянием и особенностями
государственно-правового строительства
в Российской Федерации, уровнем развития
общества, его правовой культуры и находящихся
в сложном взаимодействии с принципами
муниципального права и местного самоуправления.
В соответствии с реализуемой
в Российской Федерации моделью местного
самоуправления и его соотношения с государственной
властью, применение мер ответственности
к органам и должностным лицам местного
самоуправления опирается на государственное,
но не общественное принуждение. Население
муниципального образования, физические
и юридические лица не обладают полномочиями
непосредственно применять санкции к
органам и должностным лицам местного
самоуправления. Названные субъекты выполняют
лишь некоторые функции на определенном
этапе реализации ответственности, но
отнюдь не обладают провосубъектностью
правоприменителя.
Ответственность органов
и должностных лиц местного самоуправления
может быть классифицирована по признаку
интереса, который признается, устанавливается
нормами права и охраняется при помощи
правовых средств. Органы и должностные
лица местного самоуправления несут ответственность
за нарушение государственных, местных
публичных и частных интересов. Такой
подход позволяет учитывать существование
так называемых «совмещенных составов»
и эффективно решать вопрос о применении
конкретной меры ответственности в случае
конкуренции видов ответственности или
процедур6.
Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» устанавливает круг
субъектов, перед которыми органы и должностные
лица местного самоуправления несут ответственность,
а также основные формы этой ответственности7. Так, органы и должностные
лица местного самоуправления несут ответственность:
а) перед населением
муниципального образования;
б) перед государством;
в) перед физическими
и юридическими лицами.
Органы местного самоуправления
могут нести конституционную, административную
и гражданско-правовую ответственность
за свои действия. К должностным лицам
местного самоуправления могут применяться
меры конституционной, административной,
дисциплинарной, материальной и уголовной
ответственности8.
Основания
для привлечения к ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления
Ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления
перед населением.
Одним из ключевых понятий в законодательном
определении местного самоуправления
является самостоятельная и под свою ответственность
деятельность населения по решению вопросов
местного значения. Она осуществляется
населением в значительной мере через
органы местного самоуправления. Поэтому
важно, прежде всего, обеспечить зависимость
органов и должностных лиц местного самоуправления
от населения – основного субъекта прав
местного самоуправления9.
Этому служат различные виды ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением, закрепляемые в законодательстве
о местном самоуправлении. Организационный
механизм осуществления норм муниципального
права об ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления определяет
население муниципального образования
в уставе муниципального образования.
Ст. 71 Федерального закона регулирует
ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления перед населением10:
«Основания наступления ответственности
органов местного самоуправления, депутатов,
членов выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления
перед населением и порядок решения соответствующих
вопросов определяются уставами муниципальных
образований в соответствии с Федеральным
законом.
Население муниципального образования
вправе отозвать депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных
должност-
ных лиц местного самоуправления
в соответствии с Федеральным законом».
Федеральный закон устанавливает основание
для ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления перед населением
– утрата доверия. Порядок и условия
такой ответственности определяются уставом
муниципального образования, а формой
ответственности является отзыв депутата
представительного органа или выборного
должностного лица местного самоуправления
населением.
Об утрате доверия населения можно говорить
лишь применительно к выборным органам
и выборным должностным лицам местного
самоуправ-ления, ибо они получают в результате
выборов своеобразный мандат доверия
от населения на решение вопросов местного
значения11.
Вместе с тем это основание наступления
ответственности требует строгого юридического
определения, правовой конкретизации.
Однако указанный Закон не уточнил, какие
конкретные основания скрываются за этим
общим принципом: утрата доверия. Он не
определил порядка и условий ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления
в результате утраты доверия: они устанавливаются
в уставе муниципального образования.
Федеральный закон вопрос об ответственности
решает иначе: он не использует для определения
ее основания принцип утраты доверия.
В Законе прослеживается иной подход:
ответственность выборных лиц наступает
в результате виновно совершенного правонарушения,
установленного судом.
Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями
для отзыва выборного лица местного самоуправления
могут служить только его конкретные противоправные
решения или действия (бездействие) в случае
их подтверждения в судебном порядке12.
При этом Закон предусматривает, что
процедура отзыва выборного лица должна
обеспечить ему возможность дать избирателям
объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых
в качестве оснований для отзыва.
Ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления перед государством
В силу достаточно
общего наименования ответственность
перед государством вызывает неопределенность
в ее трактовке и правовой характе-ристике.
В муниципально-правовой науке сформировалось
два подхода в определении пределов и
отраслевой природы этой ответственности:
она рассматривается в широком и узком
значении. В широком смысле ответственность
перед государством представляет собой
совокупность ряда отраслевых видов юридической
ответственности: уголовной, администра-тивной,
конституционно-правовой и др. В узком
смысле – это ответствен-ность органов
и должностных лиц местного самоуправления,
предусмот-ренная ст. 72-74 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ за правонарушение
в сфере правотворчества и за ненадлежащее
осуществление отдельных государственных
полномочий. Второй подход является наиболее
распространенным в муниципально-правовой
науке. Используя его, правоведы пытаются
определить место этой ответственности
в системе отраслевых видов юридической
ответственности и решить проблему соотношения
ответственности за правонарушение в
сфере муниципального правотворчества
с ответственностью за ненадлежащее осуществление
отдельных государственных полномочий13.
По своей правовой
природе ответственность перед государством
(в узком смысле) однородна. Она наступает
как при осуществлении органами и должностными
лицами местного самоуправления своих
собственных, так и делегированных (переданных)
полномочий и базируется на конституционной
обязанности названных субъектов соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы,
а также гарантиях самостоятельности
органов местного самоуправления при
осуществлении в установленных пределах
собственных полномочий и переданных
отдельных государственных полномочий.
Поэтому нет достаточных оснований для
обособления ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления
за осуществление отдельных государственных
полномочий в системе отраслевых видов
юридической ответственности как самостоятельного
специфического ее вида. Она обладает
всеми существенными признаками конституционно-правовой
ответственности.