Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления

                                                  Введение

    Становление местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, – одна из наиболее актуальных проблем для России. 
    Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней. 
    Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач. За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне. 
    Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:

получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач; 
имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами; 
формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям. 
    В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху». 
    Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важной, как представляется, можно было бы выделить одну – финансовые основы местного самоуправления.

1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления.

    Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. 
    Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. 
    Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием. 
    Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий для развития местного самоуправления, принимает меры по поддержанию режима финансовой дисциплины. Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает: 
а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках: 
национальной финансовой политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, 
б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям; 
в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов, налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; 
г) финансовые системы, на которых основываются ресурс местных органов самоуправления, должны быть достаточно раз образными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, например, в связи с необходимостью финансировать выборы. 
д)  защита более слабых, в финансовом отношении, орган местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. 
    Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансов налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. 
    Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развита финансово-экономических Основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с Законом об общих принцип организации местного самоуправления: 
• регулируют законами порядок передачи объектов государе венной собственности в муниципальную собственность; 
• передают органам местного самоуправления материальные финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы; разрабатывают и устанавливают государственные мини­мальные социальные стандарты;  
• регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами; 
• обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 
• обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; 
•  компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти; 
•  участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы. 
    Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом Об общих принципах организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами. 
    Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. 
    В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении орга­нов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. 
    В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий. 
    Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения. 
    На формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого либо заметного влияния. 
     
                  2. Финансовая основа местного самоуправления.

    Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. 
    Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. Соответственно, собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. 
    Закон о местном самоуправлении к собственным доходам местных бюджетов относит: 
1) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа); 
2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог); 
3) доходы от региональных налогов и сборов; 
4) доходы от федеральных налогов и сборов; 
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности); 
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 
7) часть прибыли муниципальных предприятий; 
8) штрафы; 
9) добровольные пожертвования; 
10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством. 
    В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии – бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться: а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности); б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов); в) фонд софинансирования социальных расходов; г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. 
    Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов: 1) на решение вопросов местного значения; 2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам; 4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; 5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих; 6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. 
    Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет. 
    В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. 
    Закон о местном самоуправлении более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений. 
    Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия: 1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; 2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов; 4) принимают целевые программы развития и поддержки местного сам оуправления. 
    Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

                3. Понятие предметов ведения местного самоуправления.

    Предметы ведения местного самоуправления — необходимый элемент правового статуса каждого муниципальное образования. Закрепляемые нормами муниципального права, прежде всего определяют те области жизнедеятельности селения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. 
    Значительная часть норм, регулирующих муниципальные ношения, содержится в законодательстве, а также в уставе муниципального образования. 
    Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. 
    Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения. При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. 
    Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах. 
    Муниципальные образования организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании. 
В ведении муниципальных образований находятся также: 
• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; 
• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; 
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; организация, содержание и развитие муниципальных служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения; организация снабжения населения и муниципал учреждений топливом; 
•  дорожное строительство и содержание дорог местного значения; 
• благоустройство и озеленение территории муниципалы образования; 
• организация утилизации и переработки бытовых отходов; 
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 
• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услуг связи; 
• организация и содержание муниципальной информационной службы; 
• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; 
• организация и содержание муниципальных архивов; 
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятое' населения; 
• охрана общественного порядка, организация и содержи муниципальных органов охраны общественного порядка; 
• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;  

   Контроль за соблюдением правовых актов муниципальное образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. 
    Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием делегированного законодательства на территории муниципального образования. Они участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельное в соответствии с законодательством о местном самоуправление уставами муниципальных образований. 
    В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия: 
1) в области регистрации актов гражданского состояния регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования; в области статистики — ведение статистического учета на территории муниципального образования; 
2) в области градостроительной деятельности, государственного архитектурно-строительного контроля — организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, определения их правового статуса и др.; 
4) в области природоохранной деятельности — ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах территории муниципального образования, и др.; 
5) в области землепользования — ведение земельного кадастра . и мониторинга земель муниципального образования и др. 
    Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и в иных сферах государственной деятельности. 
    Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления. 
    Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает практика, могут решаться поразному. 
    В основу правового регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть, например, положен принцип права, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в. в Великобритании. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления может осуществляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулирования объёма юридических прав органов местного самоуправления во Франции. 
    Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению мести самоуправления; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. 
    Необходимо четко законодательно определить: за решение каких и в каком объеме отвечает каждый уровень власти. Важна также и дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований виды в зависимости от их величины, социально-экономические положения и других факторов. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации. 
    Органы местного самоуправления могут наделяться отдельны­ми государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение органов местного самоуправле­ния должно осуществляться законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству. 
    Развивая эти конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что: 
а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только отраслевым законодательством РФ, законами субъектов Федерации; 
б) условия и порядок контроля за осуществлением органами 
местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации; 
в) в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации; 
г) финансовые средства, необходимые для осуществления органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федераль­ном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации. 
    Более детально механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществления контроля за их реализацией должен определяться федеральными законами и законами субъектов Федерации. 
    Ряд субъектов Федерации уже принял законы, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы закрепляют: а) принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; б) требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных и финансовых средств; г) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Например, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» устанавливает, что передача полномочий осуществляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности передачи полномочий; взаимной ответственности и подконтрольности реализации переданных полномочий; материально-финансовой обеспеченности полномочий. 
    Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом того, что это право непосредственно может осуществляться на местном уровне. 
    Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если: 
а) они отнесены к ведению федеральных органов государственной власти;  
б) они отнесены к вопросам административно-территориального устройства.