Понятие и принципы Муниципальной службы в РФ

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. Различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление, например, С.Ю. Фабричным¹⁰.

И тем не менее, чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция муниципального управления?

В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы¹¹. Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как "относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта"¹².

Большинство авторов наиболее часто указывают такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль.

Применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы¹³.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием¹⁴.

Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве¹⁵.

Однако С.Ю. Фабричный считает, что функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства¹⁶ (о местном самоуправлении).

В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект¹⁷. Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:

1) вопросы местного значения;

2) полномочия органов местного самоуправления по организации своей деятельности;

3) отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления государством;

4) права, которыми органы местного самоуправления наделены законодательством;

5) иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации¹⁸.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.

Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.

Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и иные.

И наконец, важнейшая функция - осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Следовательно, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Содержанием функционирования муниципальной службы являются цели и задачи местного самоуправления. Муниципальная служба исходит из роли местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти, одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. При этом муниципальные служащие призваны учитывать особенности местного самоуправления - децентрализованность, самостоятельность местных органов, их автономность и невхождение в государственные структуры. Муниципальная служба способствует органам местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, оказании социальных услуг населению, решении других вопросов с учетом исторических и иных местных традиций¹⁹.

Разумеется, муниципальная служба должна учитывать роль государства в развитии местного самоуправления. Все полномочия в этой области даны государством и имеют источником государственную власть. Государство гарантирует права местного самоуправления. При этом местные и государственные дела имеют одну и ту же природу, носят публично-правовой характер, отражают интересы граждан. В связи с этим муниципальная служба может использовать достижения организации государственного управления для повышения своей эффективности.

1.3 Принципы организации и функционирования муниципальной службы

 

Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" закрепляет основные принципы муниципальной службы.

По мнению В.С. Нечипоренко, "принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций" ²⁰.

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства²¹.

Принципы муниципальной службы - это". отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы"²².

Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы, поэтому закрепленные в нем принципы должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе²³. В то же время, являясь по своей природе общими нормами, указанные основополагающие принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений.

Остановимся более подробно на вышеперечисленных принципах.

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст.2 Конституции РФ, которая устанавливает, что: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Также, исходя из содержания ст.18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что названный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации.

Этот принцип находит выражение и в отдельных статьях Закона о муниципальной службе. Так, в соответствии с п.3 ч.1 ст.12 названного Закона муниципальный служащий обязан соблюдать права и законные интересы граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей. С учетом всего вышеизложенного, при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться способности и готовности муниципального служащего учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция РФ прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст.32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Например, Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции РФ в части прав граждан России на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией РФ и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы²⁴.

В связи с этим очень интересной нам представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции РФ, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав²⁵.

Таким образом, толкуя указанные статьи, Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально-юридически) Конституция РФ не закрепляет право на равный доступ к муниципальной службе, однако смысловой потенциал, заложенный в соответствующие нормы, позволяет говорить о его признании государством.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей специальных знаний и навыков для своего осуществления. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию эффективной и стабильной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя из интересов населения²⁶.

Реализации данного принципа должны, прежде всего, способствовать квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на занятие должности муниципальной службы, закрепляемые законодательством.