Понятие и виды ответственности органов должностных лиц местного самоуправления

В соответствии с УПК РФ прокурор вправе возбудить уголовное  дело, а ст. 29 говорит о том, что только суд правомочен признавать лицо виновным в совершении преступления и назначить ему наказание.

Невыборные должностные  лица органов местного самоуправления (муниципальные служащие) неприкосновенностью  не обладают.

Особенности привлечения  к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия. В обоих случаях основанием является дисциплинарный проступок — виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Но характер должного поведения выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления существенно различается. Как следствие этого вводятся и различные виды взысканий.

Вопросы дисциплинарной ответственности  невыборных должностных лиц органов  местного самоуправления регулируются законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. На основании статьи 14 названного Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Как правило, в законах  субъектов Российской Федерации  о муниципальной службе на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим муниципального служащего на должность.

Особенности привлечения  к конституционно - правовой ответственности. К этому виду ответственности могут быть привлечены только выборные должностные лица органов местного самоуправления, как правило, это главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления.

В статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Таким образом, при принятии устава муниципального образования непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. Нужно отметить, что наличие института отзыва выборных лиц органов местного самоуправления не является обязательным принципом функционирования этих должностных лиц. Право учреждать подобный институт или отказаться от его включения в устав муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления либо населения, если устав принимался непосредственно населением.

В уставах муниципальных  образований процедура отзыва, как  правило, отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставах муниципальных образований содержится бланкетная норма ,отсылающая к закону субъекту Российской Федерации.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного

самоуправления перед населением и государством

Первоочередность закрепления  ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением — основным субъектом власти отношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер.

Закон устанавливает основание  для ответственности органов  и должностных лиц местного самоуправления перед населением — утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.

В Федеральном законе «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена специфическая публично-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти, если суд установит нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Федерации, федеральных и региональных законов, устава муниципального образования. Фактически эта ответственность, как будет показано ниже, наступает за неисполнение решений суда.

Если данные нормативные акты или их отдельные положения в установленный срок не отменены и повлекли при этом за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен и полномочия главы муниципального образования - досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Это происходит согласно следующей процедуре. Если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае если представительный орган местного самоуправления, глава  муниципального образования в течение  месяца со дня вынесения письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда ,то представительный орган местного самоуправления может быть распущен ,а глава муниципального образования – отрешен то должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления , отрешения главы муниципального образования от должности. Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, распускается законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента Российской Федерации.

Этот Федеральный закон  предусматривает приведение всего  нормативного массива в соответствие с его нормами в течение шести месяцев со дня вступления Закона в юридическую силу (ч. 3 ст.2). Кроме того, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не приведут в указанный срок свои нормативные правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования, то они несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст.2).

Эти законодательные новеллы  направлены не только на усиление демократических начал местного самоуправления, но и на укрепление законности в деятельности представительных органов и должностных лиц муниципального управления.

Федеральный закон «Об  общих принципах...» предусматривает, что ответственность органов и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами (ст.50), а также государственный надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляет Прокуратура РФ (ст. 51 Закона). Прокурорский надзор осуществляется всей системой Прокуратуры Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше органы государственной власти также должны нести публично-правовую ответственность за принятие правовых актов, нарушающих права местного самоуправления. Речь здесь идет в первую очередь об органах государственной власти регионов, т.к. именно они принимают основные правовые акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Сегодня этот контроль даже более актуален, чем контроль за законностью в деятельности местного самоуправления. Дело в том, что лишь Конституционный Суд РФ вправе фактически отменить неконституционное (незаконное) решение органа власти субъекта РФ (особенно если речь идет о законодательном органе). Но практика показывает, что число таких нарушений сегодня намного превышает пропускную способность Конституционного Суда. И пока будет вынесено его решение о не конституционности того или иного акта, последствия могут быть весьма разрушительными.

Возникает вопрос: как может  наступать именно публично-правовая ответственность органов государственной власти перед местным самоуправлением, если они ему ни в коей мере не подчинены и не подконтрольны? Здесь необходимо понимать, что государственные должны нести ответственность, собственно говоря, не перед органами местного самоуправления, а перед населением, чье право на местное самоуправление они нарушают.

Было бы целесообразно  провести государственно-правовой эксперимент (скажем, в течение года в двух-трех субъектах Российской Федерации), испробовав данную модель ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за нарушение принципа законности. В случае, если предложенная модель докажет свою жизнеспособность, необходимо внести соответствующие изменения в федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вторым важным аспектом ответственности  в системе взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления являются вопросы ответственности за исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Ответственность органов  местного самоуправления, за осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрена п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная статья устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Данный пункт является не только выпадающим из общего смысла статьи, но и практически неработающим. Законодатель установил лишь общее основание ответственности, умолчав о процедуре контроля и оценки, критериях такой оценки, а главное, о санкциях в случае неудовлетворительного осуществления делегированных государственных полномочий.

Достаточно проработанным  в этом плане является только вопрос о контроле органов государственной власти, за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На основе проведенного нами анализа можно выделить основные формы и способы данного контроля:

1) дача указаний органам  местного самоуправления по вопросам  реализации переданных полномочий;

2) согласование решений  по вопросам осуществления соответствующих полномочий;

3) направление органами  государственной власти запросов  и получение документов и иной  информации по вопросам реализации  переданных полномочий;

4) заслушивание отчетов  органов местного самоуправления;

5) проведение проверок  и ревизий деятельности органов  местного самоуправления. Важным положением является норма саратовского закона о том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.

Сложнее обстоит дело с  санкциями за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Рассмотренные нами законы предусматривают  лишь возможность отмены решений  и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления.