Правовая экспертиза нормативно-правовых актов

Содержание		стр
Понятие, значение и принципы правовой экспертизы нормативных актов и их проектов.	3
Принципы правовой экспертизы нормативного акта	14
Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы и пути решения в Хабаровском Крае	20
Список использованных источников и литературы	26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие, значение  и принципы правовой экспертизы  нормативных актов и их проектов

 

Экспертиза нормативного правового акта как условие эффективности законодательства Российской Федерации

 

Проблема совершенствования законотворческого процесса и повышения эффективности законодательства в настоящее время остаётся актуальной. Несмотря на то, что в Российской Федерации отсутствует нормативно закреплённое определение понятие «законодательство», в том числе в Конституции РФ, но этот термин активно используется действующей практикой.

В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. Анализ научной литературы даёт основание выделить два основных подхода к понятию законодательства. Первый – это характеристика законодательства в широком смысле слова. Законодательство в таком понимании представляет собой совокупность внешних форм выражения объективного права, государственно - властное воплощение воли народа, её официальное закрепление. Следовательно, законодательство есть система юридических актов, содержащих нормы права. Так во многих нормативных правовых актах, законодательство трактуется как совокупность не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и других органов, например, ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, устанавливает, что законодательство РФ об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Узкая трактовка термина «законодательство» как системы взаимосвязанных законов используется не только в науке, в ряде нормативных актов так же закреплено такое понимание. Например, ст.2 Бюджетного кодекса РФ определяет, что бюджетное законодательство РФ состоит из настоящего кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете и т.д.

В правовой доктрине так же нет единого понятия «эффективность законодательства». В юридической науке наметились два подхода к пониманию сущности данной категории. Одни авторы связывают эффективность законодательства с его способностью соответствовать экономическим и иным социальным реалиям. Другой подход специализируется на изучении качества формы нормативных правовых актов, образующих систему законодательства, присущих ему признаков как источнику права.

Принимая во внимание различные трактовки термина «законодательство», очевидным остаётся необходимость улучшения качества нормативных правовых актов. Так, Т.Я. Хабриева отмечает, что первым условием эффективности законодательства выступает его совершенствование. Оно должно отвечать критериям качества, как в содержательном, так и в технико-юридическом смысле. Российское законодательство не в полной мере соответствует современным требованиям, что обусловлено следующими обстоятельствами: во - первых, практикой поспешного изменения законодательства; во- вторых, преобладанием хаотичного нарастания законодательства; в- третьих, наличием законотворческих ошибок, которые допускаются на стадии разработки законопроектов (в выборе механизма правового регулирования; в обработке правового материала; в нарушении требований, предъявляемых к языку закона; в допущении ошибок системного характера, а также фактических ошибок в расчётах, в цифрах и т.д.). При таких обстоятельствах юридическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов приобретает важное значение.

Отечественной практикой правоприменения выработано определение нормативного акта, которое во многом соответствует доктринальной дефиниции: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

С точки зрения В. М. Сырых, нормативный правовой акт подготовлен на достаточно высоком качественном уровне, если он соответствует следующим общим условиям правильности и, как следствие, эффективности норм права:

акт основывается на достижениях правовой науки, а также учитывает требования законодательной техники, нормы международного права, правотворческий опыт зарубежных стран;

цели эффективно действующей правовой нормы соответствуют уровню экономического и социально-культурного развития общества, учитывают социальные, юридические и иные закономерности, действующие в сфере, регулируемой данной нормой.

Особое внимание в правовой доктрине уделяется эффективности закона как нормативному правовому акту, регулирующему наиболее значимые общественные отношения. Так, С. В. Поленина выделяет три аспекта качества законодательного решения, надлежащее состояние которых способствует его эффективности: социальный — степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее; политический — степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу; юридический — рациональность внутренней организации отдельных законодательных актов и системы законодательства в целом. Среди аспектов эффективности законодательного решения, наряду с перечисленными, также в юридической литературе выделяют семантико- семиотический критерий, характеризующий, с одной стороны, ясность и однозначность воли законодателя, выраженной в законе, с другой — обеспечивающий его понятность для лиц, отношения между которыми он регулирует.

Вопрос повышения эффективности законодательства актуален в условиях современной России. Поэтому неслучайно в настоящее время в отечественной правовой доктрине и практике нормотворчества значительное внимание уделяется разработке методологических и организационных основ перспективной и ретроспективной оценки как действующего законодательства, так и иных составляющих правовой системы России.

Одним из направлений ретроспективной оценки, предложенным правовой наукой, является правовая диагностика. Объектом правовой диагностики выступает как законодательство, так и публичные институты в целом, что позволяет «с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения... И тогда удается вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации — консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные, стабилизировать нормальные» . Разновидностью правовой диагностики можно признать правовой мониторинг. Другим инструментом ретроспективной оценки эффективности законодательства является социально-правовой эксперимент.

Перспективная оценка качества действующего законодательства также имеет свои инструменты. Среди них необходимо отметить прогнозирование действия нормативных правовых актов и социально-правовое моделирование.

Особое место в арсенале инструментов оценки эффективности законодательства занимает экспертная деятельность. При этом экспертное исследование может носить как перспективный, так и ретроспективный характер, что предоставляет определенные преимущества перед иными средствами оценки законодательства.

Для создания качественного нормативного правового акта требуется наиболее подробно спрогнозировать и оценить социальные, правовые, экономические, политические и иные последствия его принятия или отклонения. Экспертные оценки проектов нормативных правовых актов имеют прогностические суждения, содержащие возможные варианты развития событий в той или иной сфере общественных отношений в результате принятия нормативного правового акта. Значение экспертизы велико на стадии проектирования норм права, но не менее важна и экспертиза уже действующих нормативных правовых актов.

По определению Н. В. Ралдугина, «под экспертизой следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы». Исходя из данного определения, можно выделить три основных признака, присущих экспертизе как виду деятельности:

экспертиза - это исследование в какой-либо сфере окружающей действительности;

экспертиза проводится лицом, обладающим специальными знаниями в соответствующей области - экспертом;

результат исследования оформляется в виде заключения.

Изучение, рассмотрение и анализ нормативного правового акта осуществляется специалистами различных областей и отраслей знаний. Результат такой работы - заключение эксперта, содержащее выводы и рекомендации, которые касаются всех аспектов регулируемых отношений, проблематики данного акта.

Экспертную деятельность, осуществляемую в рамках нормотворчества, можно классифицировать по различным основаниям. Так, профессор Р. Ф. Васильев выделяет следующие виды экспертиз:

в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная, общественная, международная;

по степени сложности:

а) комплексная (если проект затрагивает несколько сфер правового регулирования);

б) специализированная (если проект касается какой-либо одной области

общественных отношений, подлежащих регулированию).

В зависимости от области знаний, науки, техники или искусства, к которой относится предмет экспертизы можно выделить биологическую, искусствоведческую, историческую, медико-социальную, научную, правовую, техническую, финансовую, экологическую, экономическую, этнографическую и другие виды экспертиз нормативного правового акта. В юридической литературе в качестве самостоятельной экспертизы выделяют также лингвистическую и антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта.

Так же отдельно выделяют научную экспертизу, которая проводится по наиболее сложным нормативным правовым актам научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Научную экспертизу часто называют независимой. Постановлением Правительства Российской Федерации о 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» предусмотрено, что федеральные органы исполнительной государственной власти при осуществлении законопроектной деятельности направляют концепцию законопроекта в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации для проведения правовой экспертизы.

В нормотворческой практике некоторых стран распространение получила также общественная экспертиза проектируемых нормативных правовых актов. Сущность данного вида экспертизы заключается в изучении мнения пользователей (всех тех, кого затрагивает предлагаемое правовое регулирование). В Российской Федерации статус общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления определен в Федеральном законе от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации». Согласно которому, решения Общественной палаты, принимаемые в результате проведения общественной экспертизы в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер, однако подлежат обязательному рассмотрению в соответствующем органе государственной власти или органе местного самоуправления.

Что касается правовой экспертизы, то она предполагает оценку нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции, связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соблюдения правил юридической техники, соответствия современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Основным предназначением правовой экспертизы является исследование возможности принятия нормативного правового акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Вопрос о возможности принятия нормативного правового акта важен как одно из условий обеспечения правового характера государства. В нем можно выделить два аспекта: допустимость вмешательства в ту или иную область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия. Другая, не менее важная, цель проведения правовой экспертизы - выявление в ходе правового анализа нормотворческих ошибок.