Правовая экспертиза нормативно-правовых актов

Принцип информационной всесторонности и обеспеченности: в ходе производства экспертизы законопроекта эксперт имеет право собирать информацию, он имеет право свободного доступа к информации, необходимой для проведения экспертизы проекта. Он может проанализировать, какие нормативные правовые акты следует привести в соответствие с данным законопроектом, какие следует отменить. Для этого его нужно будет сопоставить с Конституцией РФ, международными договорами, иными законами. Собирает эксперт и информацию о соответствии положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Принцип финансовой обеспеченности: любое проводимое исследование требует определенных материальных затрат. Следовательно, оно должно быть финансово обеспечено. Важно закупать современное и эффективное оборудование, оплачивать труд самих экспертов и т.д. Ст. 37 ФЗ РФ « О государственной судебно- экспертной деятельности в РФ» говорит о том, что деятельность государственных судебно - экспертных учреждений, экспертных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе экспертных подразделений органов внутренних дел РФ, финансируется за счет средств федерального бюджета. Деятельность государственных судебно - экспертных учреждений, экспертных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Как уже отмечалось выше, частные принципы проведения правовой экспертизы характеризуют статус экспертов, а не самого исследования. Рассмотрим подробнее данные принципы:

Принцип компетентности лиц, осуществляющих правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов: т.е. лицо, осуществляющее экспертную деятельность, должно быть законно наделено полномочиями по проведению правовой экспертизы, а так же обладать определенными квалификационными требованиями и навыками, которые предъявляются к данным лицам.

Принцип равенства лиц, участвующих в проведении экспертизы (экспертов): данный принцип основывается на том, что при проведении экспертизы законопроекта все эксперты имеют равные права при постановке вопросов, внесении предложений в процессе подготовки заключения и т.д.

Принцип независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий: эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывается законопроект, и не связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза.

Самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений: эксперт, в своих выводах опирается на собственные специальные познания в сфере юриспруденции.

Ответственность экспертов за полноту и объективность анализа законопроекта, и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

Различия между принципами возможны и по иным основаниям. Одни из них будут положены в основу самого исследования, а другие обеспечат его организационную сторону. В основу исследования могут быть положены принципы научности, оперативности, непрерывности. В основе организации экспертизы лежат принципы своевременности, информационной всесторонности, полноты, финансовой обеспеченности и др.

Акцентируя внимание на важности принципов правовой экспертизы, хотелось бы отметить, что их соблюдение на практике позволяет: обеспечить качество исследования, не упустить что-то важное; провести исследование в возможно короткие сроки (временная экономия), и одновременно с этим, исключить спешку в деятельности экспертов; исключить путаницу в фиксации результатов; обеспечить принятие дальнейших решений, прочной информационной базой.

Рассмотрение принципов правовой экспертизы нормативных актов, демонстрирует нам роль данной деятельности в процессе повышения эффективности законодательства РФ.

 

3. Экспертиза нормативных  правовых актов и их проектов: проблемы и пути решения в  Хабаровском Крае

 

Нормативное обеспечение правовой экспертизы проектов нормативных актов Хабаровского края

 

Законотворчество органов государственной власти субъектов РФ является одним из важнейших направлений деятельности. В рамках регионального законодательного процесса выполняются действия по подготовке и внесению законопроектов в законодательный орган субъекта РФ (в Хабаровском крае это Законодательная Дума), их рассмотрению и принятию, а так же опубликованию и вступлению в силу принятых законов субъекта РФ. В качестве необходимого элемента такого процесса выступает правовая экспертиза проектов законов.

В настоящее время в Российской Федерации основной проблемой, связанной с производством правовой экспертизы нормативных актов, является проблема нормативного обеспечения. А если сказать точнее, отсутствие должного правового регулирования порядка проведения правовой экспертизы законопроектов и действующих нормативных актов. Как отмечалось ранее, в настоящее время в России действует Федеральный Закон «О государственной судебно- экспертной деятельности в Российской Федерации» № 73 –ФЗ от 31.05.2001г. Как подчёркивают учёные, данный Федеральный Закон устранил все недостатки процессуального законодательства, более детально регламентировав вопросы назначения и производства экспертиз, статуса экспертов и т.д. Однако его положения применяются не ко всем экспертным исследованиям, а лишь к государственной судебно- экспертной деятельности, осуществляемой в процессе судопроизводства государственными судебно- экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами. Исходя из предмета правового регулирования, обозначенного в преамбуле, названный закон не распространяет своё действие на экспертную деятельность, осуществляемую в ходе законодательного процесса.

На федеральном уровне дважды была сделана попытка принять Федеральный закон «О нормативных – правовых актах», в 1996 и в 2009годах. Но, к сожалению, в обоих случаях проект был отклонён Государственной Думой. Хотя в нём предполагалось наличие отдельной главы, регулирующей вопросы производства правовой экспертизы нормативных правовых актов. Поэтому на федеральном уровне данные вопросы закреплены лишь в подзаконных нормативных актах и Регламенте Государственной Думы РФ.

В силу отсутствия федерального нормативного правового акта, регулирующего общие процедурные вопросы правовой экспертизы законопроектов, субъекты РФ либо оставляют эту проблему без должного внимания, либо самостоятельно восполняют возникший пробел. К примеру, в Ленинградской области в 2007 году принят закон « О правовых актах Ленинградской области», в Астраханской области в 2003 году принят закон «О нормативно- правовых и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», а в Законе города Москвы «О правовых актах города Москвы» отдельная глава посвящена производству экспертизы правовых актов, как правовой, так и лингвистической, антикоррупционной и независимой антикоррупционной.

Данная проблема не обошла стороной и Хабаровский край. Вопросы, касающиеся проведения правовой экспертизы нормативных актов и их проектов закреплены в Регламенте Законодательной Думы Хабаровского края. Но в нём лишь делается упоминание о необходимости проведения правовой экспертизы законопроектов. Ст. 34 Регламента говорит о том, что « Законопроект, подлежащий рассмотрению Думой, направляется председателем Думы в один из постоянных комитетов, который назначается ответственным за подготовку данного законопроекта, Губернатору края, в комиссию по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Думы и их проектов, а также для проведения правовой экспертизы в юридическую службу аппарата Думы». Так же проведение правовой экспертизы закрепляется, как одна из обязанностей консультанта юридической службы аппарата Законодательной Думы Хабаровского края, в Должностном регламенте государственного гражданского служащего Хабаровского края консультанта юридической службы аппарата Законодательной Думы Хабаровского края. В 2010 году Распоряжением Председателя Думы были утверждены Методические рекомендации по оформлению законопроектов, но опять же, этот документ никак не касается правовой экспертизы, а лишь регулирует вопросы юридической техники при оформлении законопроектов.

В крае, также как и на федеральном уровне предпринималась попытка разработать и принять Закон Хабаровского края «О нормативных правовых актах Хабаровского края» (вносился он депутатом Законодательной Думы второго созыва Вовк М.Ф.), но Постановлением Законодательной Думы края №1057 от 28.01.2004г. данный проект, к большому сожалению, был отклонён. Этот проект предусматривал не только положения о порядке принятия, вступления в силу, опубликования и т.д. нормативных актов края, так же он содержал главу о проведении научной экспертизы проектов краевых законов и иных краевых нормативных правовых актов. В названной главе закреплялось: задачи, виды, назначение, сроки научных экспертиз законопроектов и положения о заключении по результатам экспертизы.

На мой взгляд, отклонение данного проекта Законодательной Думой края - это огромная ошибка, так как теперь фактически в крае нет правовых актов, которые бы регулировали данные правоотношения. Это было бы не так страшно, если бы на федеральном уровне существовал закон, регламентирующий эти положения, но как уже упоминалось такого акта в нашей стране пока не принято. Их отсутствие в конечном итоге негативно отражается на качестве принимаемых законов, как на федеральном уровне, так и на региональном, и препятствует созданию единой непротиворечивой системы правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, существует острая необходимость в принятии Закона Хабаровского края « О нормативных – правовых актах края», часть которого была бы посвящена вопросам производства правовой экспертизы законопроектов в Хабаровском крае, а в частности: установлению обязательности проведения правовой экспертизы законопроекта, дельному регулированию процедуры исследования нормативных - правовых актов и их проектов, определению требований к экспертному заключению и обязательному характеру выводов, содержащихся в таком заключении. Утверждение организационного порядка производства правовой экспертизы проектов законов края позволит устранить множество проблем.

При разработке правового акта, который будет касаться регулирования порядка проведения правовой экспертизы законопроекта, законодатель должен исходить из того, что этому производству, как и любому другому законотворческому процессу, свойственна стадийность. В нём должна прослеживаться последовательность действий участников производства правовой экспертизы краевых законов и законопроектов.

На мой взгляд, такой краевой закон должен включать в себя положения о том, что производство правовой экспертизы проекта закона края должно включать в себя следующие стадии: 1) назначение правовой экспертизы; 2) проведение правовой экспертизы; 3) документальное оформление результатов проведения экспертизы.

Следовало бы закрепить субъектов производства экспертизы, т.к. качество экспертного исследования законопроекта напрямую зависит от компетентности субъекта в соответствующем вопросе. Затронув вопрос, касающийся субъектов, следует обратить внимание на существующую проблему правового статуса экспертов. В настоящее время в РФ отсутствует нормативный акт, устанавливающий и регламентирующий такой статус экспертов, осуществляющих законотворческую правовую экспертизу. Сюда же относится вопрос, касающийся ответственности экспертов за проведение объективного и всестороннего и полного экспертного исследования. На мой взгляд, более чёткая регламентация правового статуса эксперта во многом способствовала бы повышению эффективности экспертной работы и усилению её влияния на подготовку действенных законодательных решений.

В законе должны найти отражение и положения, касающиеся процесса производства экспертизы, к примеру, такие как: определение соответствия или несоответствия регулирования будущего закона правовым актам большей юридической силы, а так же вопросы необходимости выявления экспертом возможных последствий предлагаемого правового регулирования и своевременности разработки законопроекта. Требование своевременности предполагает принятие краевого закона именно в тот период времени, когда его реализация позволит достичь поставленной задачи в установленный или необходимый для этого срок.

Так же как один из самых важных этапов экспертного исследования необходимо закрепить и составление экспертного заключения. Должна быть закреплена его структура, включение в заключение рекомендаций экспертов по устранению выявленных недостатков (и по моему мнению, необходимо закрепить положение о том, что заключение эксперта должно носить обязательный характер, а не рекомендательный) и направление заключения, после подписания, конкретным должностным лицам, для рассмотрения и учёта в последующей работе над данным законопроектом.

Закрепление краевым законодателем обязательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов и уже действующих законов, порядка её проведения, иных вопросов, непосредственно затрагивающих правовое исследование проектов, приведёт к повышению статуса экспертизы, статуса мнения экспертов, изложенного в экспертном заключении, что в результате положительно скажется на качестве краевого законодательства.

А если говорить о федеральном законодателе, то в случае принятия подобного нормативного акта на федеральном уровне, это позволило бы выработать единую практику проведения данных исследований на всей территории страны и сформировать непротиворечивую систему правовых актов субъектов Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованных источников и литературы

 

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: офиц. текст // Рос. газ. – 1993. - № 237.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // Собр. законодательства РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2780.
3. О государственной судебно- экспертной деятельности в Российской Федерации: Федер. закон РФ от 31 мая 2001г. № 73 –ФЗ //Собр. Законодательства РФ. - 2001. - №23. - Ст. 2291.
4. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001г. № 576 . // Собр. законодательства РФ. -2001. -№ 32. Ст. 3335.
5. О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы и их проектов: Постановление Законодательной Думы Хаб. края № 1982 от 23 декабря 2009г.// Собр. законодательства РФ. – 2009. – № 54. – Ст. 1426.
6. Регламент Законодательной Думы Хабаровского края: Постановление Законодательной Думы Хаб. края №2032 от 24.02.2010г. // Собр. законодательства РФ.- №18.- Ст. 1121
7. Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ: Приказ Минюста РФ от 29.10.2003г. № 278 // Бюллетень Минюста.- 2003.- №11 - Ст.12.
8. Об организации работы по проведению экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: Приказ Минюста РФ от 18.05.2009г. №136 // Бюллетень нормативных актов фед. органов исп. Власти. – 2009.- №30. – Ст.23.
9. Артамонов, А.Н. Сложные вопросы и пути их решения при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов/ А.Н. Артамонов // Бюллетень Министерства юстиции РФ.- 2007.-№7.- С.56-59.
10. Надеев, Р.Н. Правовая экспертиза законопроектов / Р.Н. Надеев// Российская юстиция.- 1998.- №1.- С.39.
11. Орехова, Н.Л. Нормотворчество: учебное пособие/ Н.Л. Орехова.- Хабаровск.: ДВАГС.- 2008. -51 с.
12. Подготовка заключений на проекты нормативных актов в органах прокуратуры субъектов РФ: научно- методич. пособие/ М.: НИИ проблем законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ,2005.- 60с.
13. Третьякова, Е.С. Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ как способ повышения эффективности законодательства / Е.С. Третьякова // Бюллетень Министерства юстиции РФ.- 2009.- №5.- С.26-31.
14. Царёв, А.Ю. О правилах законодательной техники, используемых при написании текста закона (часть 1) / А.Ю. Царёв// Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.- 2002.- №5. - С.29.