По состоянию на январь 2010 г. в Российской
Федерации принято и действует более 1600
правовых актов федерального уровня, так
или иначе регулирующих общественные
отношения в сфере местного самоуправления.
Особое место среди источников муниципального
права занимают решения Конституционного
Суда РФ в форме постановлений и определений.
За последние 13 лет Конституционный Суд
Российской Федерации неоднократно рассматривал
дела, связанные с вопросами организации
и осуществления местного самоуправления.
Этим органом конституционного контроля
сформированы важные правовые позиции,
позволяющие однозначно трактовать неурегулированные
и спорные вопросы нормативно-правового
регулирования функционирования института
местного самоуправления в нашей стране.
Конституционный Суд РФ «поучаствовал»
в защите практически всех сторон организации
и осуществления местного самоуправления
в Российской Федерации. При этом можно
отметить, что решения Конституционного
Суда РФ «были направлены в основном на
обеспечение гарантий организационным
и территориальным основам местного самоуправления»13.
Отметим некоторые наиболее значимые
решения Конституционного Суда Российской
Федерации, объектом защиты в которых
являлись те или иные основы местного
самоуправления.
В Постановлении Конституционного Суда
РФ от 24 января 1997 г.14 была сформулирована правовая позиция,
которая имеет, пожалуй, концептуальное
значение для развития института местного
самоуправления в России. Суд постановил,
что местное самоуправление осуществляется
на всей территории Российской Федерации
и население не может быть лишено этого
права на основании решения органов государственной
власти.
В Постановлении Конституционного Суда
РФ от 15 января 1998 г. было подтверждено
право населения самостоятельно формировать
представительные органы местного самоуправления
и невозможность со стороны органов государственной
власти его ограничения15.
В Постановлении Конституционного Суда
РФ от 30 ноября 2000 г. было сформулировано
и подтверждено сразу несколько правовых
позиций16. Во-первых, определена невозможность
передачи органам местного самоуправления
отдельных государственных полномочий
на основании подзаконных нормативно-правовых
субъекта Федерации. Во-вторых, определена
невозможность передачи органам государственной
власти полномочий местного самоуправления,
которые должны осуществляться населением
или органами местного самоуправления.
В-третьих, определена невозможность самостоятельного
отказа населения от своего конституционного
права на местное самоуправление.
Законодательные
акты субъектов Российской Федерации
На уровне субъектов Федерации
общие вопросы регулирования местного
самоуправления обычно находят отражение
в их конституциях и уставах.
Так в Ростове-на-Дону действует
Областной закон от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном
самоуправлении в Ростовской области»,
который состоит из 6 глав и 31 статьи. В
данном областном законе раскрывается
понятие «местное самоуправление
в Ростовской области», прописываются права граждан на осуществление
местного самоуправления, упоминается
правовая основа местного самоуправления,
прописываются полномочия органов государственной
власти Ростовской области в области местного
самоуправления, а также прописывается
ответственность органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления
и полномочия органов местного самоуправления
по решению вопросов местного значения
также прописаны наименования органов
местного самоуправления многие другие
положения, кусающие местного самоуправления
на данной территории
Вся законодательная база местного
самоуправления, сформированная в субъектах
РФ, должна быть приведена в соответствие
с новым Федеральным законом
Таким образом, мы видим, что
нормативно-правовая база в области местного
самоуправления довольно развита и более
того, продолжает совершенствоваться
как на федеральном, так и региональном
уровне.
Проблемы и
перспективы муниципального управления
в современной России
Осуществление и совершенствование
муниципального управления в современной
России вызывает необходимость определения
результативности данной деятельности,
поскольку какую бы деятельность ни осуществлял
человек, он всегда стремится выполнять
свою работу рационально и эффективно.
Рационализм предполагает поиск наиболее
удобных и производительных методов выполнения
работы, эффективность – наилучший результат,
сопоставимый с затратами усилий или ресурсов
на достижение этого результата.
Таким образом, в данной главе
будут рассмотрены следующие моменты:
- анализ реформирование местного
самоуправления в России;
- проблемы реализации местного
самоуправления;
- перспективы развития системы местного самоуправления;
- пути совершенствования местного самоуправления. .
2.1. Реформы
местного самоуправления в России
Каждое государство
заинтересовано в таких способах формирования
и деятельности местной власти, которые
отвечали бы его политике и поддерживались
населением. Именно местное самоуправление
призвано обеспечить достижение этих
целей. В России накоплен большой опыт
в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются
и действуют различные местные органы
и представители центра на местах. Но лишь
с середины XIX в. формируются звенья местного
самоуправления на основе представительства
различных слоев населения и самостоятельности
в ведении местных дел.
Построение эффективной
системы местного самоуправления остается
одной из важнейших и до сих пор не решенных
задач, хотя именно местный уровень власти
во многих вопросах несет основную долю
ответственности за благополучие российских
граждан и местного сообщества. Уже в 90-е
годы прошлого века предпринимались неоднократные
попытки формирования административно-территориальных
и финансовых основ местного самоуправления,
отвечающих новым российским реалиям.
Одним из первых шагов по децентрализации
советской системы управления стал Закон
РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»
от 06.07.1991 №1550-1. Попытка обобщить и упорядочить
опыт развития местного самоуправления
в первой половине 90-х годов ХХ века была
предпринята при разработке Федерального
закона «Об основных принципах организации
местного самоуправления» в Российской
Федерации №154-ФЗ от 28.08.1995. Но наиболее
полное отражение новые представления
о роли и сущности местного самоуправления
в России получили в Федеральном законе
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
от 6.10.2003 №131-ФЗ. Именно этот закон заложил
основы новой муниципальной реформы, которая
охватила все стороны местного самоуправления
и стала, пожалуй, наиболее масштабной
после земской реформы 1864 года.
И так, с принятием Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в стране началась
реформа местного самоуправления.
Цель реформы – существенное
улучшение качества оказания услуг органами
публичной власти населению через следующие
механизмы:
- обеспечение четкого разграничения полномочий
и ответственности органов государственной
власти и органов местного самоуправления;
- создание баланса власти внутри регионов;
- прекращение практики «нефинансируемых мандатов»;
- осуществление конституционного права
граждан на местное самоуправление.
К основным направлениям данной реформы
относятся
Создание концептуально нового
правового поля для местного самоуправления
на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях, в частности:
принятие новой редакции Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» (№ 131-ФЗ);
принятие Федерального закона
о внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации» (№ 95-ФЗ);
внесение поправок в Налоговый
кодекс РФ;
внесение поправок в Бюджетный
кодекс РФ;
изменение большого массива
отраслевых федеральных законов, касающихся
сферы деятельности органов местного
самоуправления;
изменение регионального законодательства
по местному самоуправлению: регулированию
подлежат около 70 вопросов данной области;
изменение всей нормативной
базы существующих муниципальных образований
и разработка нормативных актов, начиная
с уставов, для вновь созданных муниципальных
образований.
Изменение территориальной
организации местного самоуправления
путем повсеместного введения двухуровневой
системы «муниципальный район — поселение», ведущего к увеличению
числа муниципальных образований, переделу
их границ и изменению правового статуса
существующих муниципальных образований.
Изменение структуры органов
местного самоуправления: состава, полномочий,
способов формирования
Изменения в способах взаимодействия
поселений внутри одного муниципального
образования, межмуниципальном сотрудничестве,
взаимодействии с органами государственной
власти.
Разграничение собственности
между Российской Федерацией, субъектами
Российской Федерации и муниципальными
образования, перепрофилирование и приватизация
собственности для приведения в строгое
соответствие пообъектного состава публичной собственности установленным законом полномочиям для каждого уровня власти.
Создание новой концессионной
модели муниципального хозяйства.
Также концепция реформы предусматривала
создание модели местного самоуправления,
базирующейся на принципах:
- во-первых, максимального приближения
местной власти к населению,
- во-вторых, наделения ее необходимыми
полномочиями и ресурсами для самостоятельного
решения вопросов местного значения17.
В этой связи базовым уровнем местного
самоуправления должен был стать поселенческий
уровень. Для координации деятельности
поселений предусматривалось создание
районного уровня власти, также включенного
в систему местного самоуправления. В
целом в результате реформы должен быть
реализован принцип «поселение для населения,
район для поселения».
В Федеральном законе от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации», в рамках реформы:
- сформирована двухуровневая модель местного
самоуправления с поселенческим уровнем,
наиболее приближенным к населению;
- разграничены вопросы ведения и бюджетных
поступлений между разными уровнями власти;
- установлены правила передачи органам
местного самоуправления государственных
полномочий;
- созданы механизмы более полного включения
населения в принятие решений на местном
уровне;
- впервые законом урегулированы разные
формы межмуниципального сотрудничества.
В том числе предусмотрено создание в
субъектах Российской Федерации советов
муниципальных образований, позднее образовавших
Единое общероссийское объединение муниципальных
образований (Объединенный конгресс муниципальных
образований, ОКМО).
За время, прошедшее после принятия этого
закона, на федеральном, региональном
и местном уровнях в большей части сформирована
необходимая нормативная правовая база,
создаются условия для поступательного
развития экономики и социальной сферы
в муниципальных образованиях.
Большая часть функций в сфере социально-экономического
развития передана на региональный и местный
уровень, определены единые принципы функционирования
системы местного самоуправления. В связи
с этим можно констатировать, что переходный
период создания институтов, необходимых
для организации местного самоуправления,
в целом завершен.
Вместе с тем, Президент Российской Федерации,
напомнив в своем послании о завершении
переходного периода, установленного
для введения в действие всех положений
Федерального закона «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской
Федерации», указал на то, что совершенствование
этого закона будет продолжено.
2.2.
Проблемы реализации местного
самоуправления
Как уже мы выяснили
в предыдущих главах, наиболее демократичной
формой управления территориями являлось
и является местное самоуправление. Местное
самоуправление позволяет с большей эффективностью
по сравнению с централизованной системой
управления решать местные вопросы, поскольку
оно способно сочетать в себе интересы
малых сообществ, интересы и права человека
с проводимой государственной политикой,
с государственными интересами.