Прокурорский надзор за соблюдением законности органами и должностными лицами местного самоуправления

Предупреждение нарушений законов (предостережения о недопустимости нарушений законов; дача разъяснений с целью точного и единообразного применения законов и др.) является также основной целью прокуратуры в сфере надзора за законностью правовых актов муниципальных образований8. Возможность не ждать наступления нарушений законов, а уже предварительно устранить существующую угрозу, причины и условия будущих нарушений - серьезная гарантия законности, в т.ч. и в деятельности органов местного самоуправления9. Предостережения должны быть одним из критериев оценки деятельности органов прокуратуры, т.к. во многом определяют глубину надзорной деятельности, дают возможность оценить внимание прокуроров в отношении законности деятельности местных органов.

Все это непосредственно ведет к привлечению виновных в нарушении законов.

Прокуроры, возглавляющие территориальные и специализированные прокуратуры должны иметь высокий авторитет, не поддаваться влияниям местной власти, руководствоваться лишь «буквой закона».

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ №30 от 22.05.1996г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за законностью правовых актов осуществляется независимо от поступления сведений о нарушениях законов.  
            Это означает, что работа должна быть организована таким образом, чтобы каждый издаваемый органами местного самоуправления правовой акт был подвергнут прокурорской проверке и в случае несоответствия действующему законодательству получил соответствующую реакцию со стороны прокурора в виде мер реагирования, предусмотренных Федеральным законом от 17.01.1992г. «О прокуратуре в Российской Федерации».  

Глава 2. Порядок осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности органов местного самоуправления и их должностных лиц  
            Предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам – одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Анализ норм законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что муниципальные органы обладают достаточно широким кругом полномочий в основных сферах жизни (экономической, бюджетно - финансовой, социальной, культурной, обеспечения законности и правопорядка) и имеют немалые возможности влиять на ситуацию в таких областях, как: планирование, строительство, транспорт, связь, жилищное хозяйство, торговля, управление муниципальной собственностью, использование и охрана земель, водных, лесных и других природных ресурсов на подведомственной им территории. 
            Емкими источниками информации о принятии (издании) органами местного самоуправления незаконных актов являются: жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от населения; сообщения средств массовой информации (периодическая печать, радио, телевидение); обращения в прокуратуру руководителей или владельцев предприятий, учреждений и организаций, предпринимателей и других лиц10. Сведения о принятии незаконных актов органами местного самоуправления можно получить также в суде общей юрисдикции, а порою и в арбитражном суде, куда обращаются граждане - предприниматели и юридические лица с исками о признании недействительными незаконных решений этих органов, ущемляющих их права и законные интересы.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в органах местного самоуправления проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь. 
            В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение: сплошных проверок законности актов органов местного самоуправления, изданных за определенный период времени (квартал, полугодие, год); целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности; комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов11.

В последнее время во многих регионах установилась практика предварительного направления органами местного самоуправления в органы прокуратуры проектов решений и постановлений, касающихся наиболее важных вопросов жизни и деятельности регионов, в особенности охраны прав и свобод граждан, развития социально - экономической сферы, приватизации муниципальных предприятий, использования земельного фонда и иных природных ресурсов, охраны правопорядка. Однако следует отметить, что законом не установлена обязанность муниципального органа направлять проекты нормативных актов, поэтому прокурорам необходимо решать такие вопросы по взаимной договоренности с руководителями этих органов.

В соответствии со ст. 7 Закона «О прокуратуре в Российской Федерации» прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. При обсуждении проектов (в особенности тех нормативных актов, которые рассчитаны на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно - территориальной единицы) прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, главы муниципального образования, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест, либо направлено в суд заявление о признании его недействительным.

Проверки законности актов местного самоуправления могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов по месту их издания. По взаимной договоренности органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры принятые ими решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры. 
            В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти и управления. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям, поступившим в районные органы местного самоуправления, могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций – по копиям, поступившим в районную администрацию12. 
            Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами: материалами проверок, расследований, ревизий; разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами; побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно. 
            К проведению проверок законности актов органов местного самоуправления также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов и включает в себя следующие элементы: 
            1. Ознакомление с материалами ранее проведенных проверок законности актов, изданных данным органом местного самоуправления. При этом прокурору следует установить, какие нарушения законов были допущены ранее при издании актов, нарушения каких законов встречались наиболее часто, отменены ли незаконные акты, устранены ли нарушения и восстановлены ли нарушенные права, свободы и интересы как физических, так и юридических лиц. Копии протестов и представлений, ответов на них руководителей представительного или исполнительного органа, а также копии решений судов о признании актов недействительными во время проверки желательно иметь при себе.

2. Тщательное изучение законов  и иных нормативных актов, регулирующих  деятельность органа местного  самоуправления, где предстоит проводить  проверку

3. Изучение законов, наиболее часто  применяемых при издании актов. Слабое знание прокурорами этого  законодательства нередко приводит  к тому, что отдельные незаконные  решения, постановления, распоряжения  и иные акты остаются невыявленными. Применяемые проверяемым органом  законы и иные акты прокурора  целесообразно иметь при себе  во время проверок. Возникающие  сомнения относительно законности  актов в этом случае он может  разрешить в ходе проверки  на месте

4. Ознакомление с руководящими  указаниями Генерального прокурора  РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации в части предмета проверки, а также ознакомление с имеющимися в прокуратуре методическими разработками, рекомендациями (пособиями).

5. Составление плана проверки, в  котором указывается, какие акты  и за какой период подлежат  проверке, с какими иными документами  следует ознакомиться, с кем побеседовать, на что обратить особое внимание, какие вопросы выяснить или  уточнить. К проведению проверок  законности актов специалисты  обычно не привлекаются, однако  это не исключает возможности  обращения прокурора за консультацией  к соответствующим специалистам. В ходе проверки план может  корректироваться

В зависимости от характера проверки прокурору по его просьбе предоставляются: все правовые акты, принятые (изданные) за определенный отрезок времени, либо отдельный акт или группа актов, законность которых оспаривается, или акты, изданные по определенному вопросу (приватизация, местные налоги, охрана окружающей среды и другие), устав муниципального образования, регламент представительного органа; планы и программы развития города, района, поселка, села; протоколы сессий представительного органа и заседаний администрации, заключения постоянных комиссий; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений, телефонограмм; при необходимости разного рода материалы, послужившие основанием для принятия (издания) актов (материалы проверок, административных расследований, ходатайства граждан и юридических лиц и другие); жалобы и заявления граждан, поступившие в представительный орган или муниципальную администрацию13. Обычно акты представительного органа хранятся (подшиваются) в одном деле (папке) вместе с протоколами. Нередко к актам прилагаются материалы, послужившие основанием для их принятия (издания). Обязательно следует ознакомиться с утвержденным перечнем дел (книг, журналов), ведущихся в проверяемом органе.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими руководителями (должностными лицами) в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли акты, противоречащие законам, восстановлены ли нарушенные права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Если нарушения законов не устранены, в том числе не отменены незаконные акты, то следует установить причину этого, истребовать объяснения у соответствующих должностных лиц.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Кроме того они должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов14.

В ходе осуществления надзора за законностью актов в любом представительном и исполнительном органе муниципальных образований, прокурор обычно выясняет такие вопросы:

•   правомочен ли был проверяемый орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого вышестоящего или нижестоящего представительного или исполнительного органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы. Предмет ведения органов местного самоуправления закреплен в ст. ст. 6, 15 Федерального закона № 151 от 28 августа 1995 г.  "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• не допущено ли в акте нарушение материального права по существу, т.е. не противоречат ли его предписания нормам соответствующего закона - как федерального, так и субъекта Российской Федерации;
• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций и других органов (государственных, муниципальных, негосударственных, предпринимателей, а также общественных объединений) и не содержит ли он запреты на разрешаемые законом действия (свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и другие);
• не устанавливаются ли актом обязанности граждан и юридических лиц, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, Конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также уставом муниципального образования;
• не содержит ли акт разрешения запрещаемых законом действий;
• содержат ли акты представительного органа, главы муниципального образования указание на финансовые, материально - технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
• соблюден ли порядок принятия или издания акта;
• указаны ли сроки вступления в силу решений, постановлений и иных актов. Если срок вступления в действие акта не определен, то он обычно действует с момента его обнародования (опубликования) или доведения до сведения населения в иной форме. 
              Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться не выявленными, либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.