Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления

содержат  ли акты представительного органа, главы муниципального образования  указание на финансовые, материально - технические и организационные  средства, необходимые для обеспечения  их выполнения;

не  противоречит ли правовой акт ранее  принятым тем же органом актам;

соблюден  ли порядок принятия или издания  акта;

указаны ли сроки вступления в силу решений, постановлений и иных актов. Если срок вступления в действие акта не определен, то он обычно действует с  момента его обнародования (опубликования) или доведения до сведения населения  в иной форме. 
            Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться не выявленными, либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

 В  соответствии с п.2, 3 ст.22 Федерального  закона «О прокуратуре российской  Федерации» прокурор и его  заместитель в случае установления  факта нарушения закона органами  и должностными лицами местного  самоуправления опротестовывает  противоречащие закону правовые  акты, обращается в суд или  арбитражный суд с требованием  о признании таких актов недействительными;  вносит представление об устранении  нарушений закона; по основаниям, установленным законом, возбуждает  производство об административном  правонарушении, требует привлечения  лиц, нарушивших закон, к иной  установленной законом ответственности,  предостерегает о недопустимости  нарушения закона. Отменять или  приостанавливать действие незаконного  муниципального правового акта  прокурор не вправе¹⁵.

Принимая  во внимание состояние законности при  издании правовых актов органами местного самоуправления на современном  этапе прокуратура настаивает на том, чтобы чаще использовалась такая  мера реагирования, как обращение  в суд с заявлениями о признании  актов органов местного самоуправления недействительными. 
            Эта позиция обусловлена также тем, что ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством (досрочное прекращение полномочий). Для реализации данной нормы закона требуется судебная оценка законности, в том числе и актов, издаваемых органами местного самоуправления.  
            Заявление о признании недействительным нормативного правового акта направляется в суд общей юрисдикции и рассматривается в соответствии с ГПК РФ.  
            В случае удовлетворения заявления прокурора нормативный правовой акт органа местного самоуправления признается судом недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.  
           Вместе с тем, в заявлении о признании недействительным нормативного правового акта органа следует требовать опубликования решения по делу в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт.  
            Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокурор также вправе применять и иные, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», меры реагирования.  
            Нарушения закона и недостатки в правотворческой деятельности органа местного самоуправления за определенный период могут послужить основанием для реагирования в форме представления, а также могут быть обобщены и доведены до сведения органа в виде информации о состоянии законности.  
            В случаях установления сведений о готовящихся незаконных правовых актах, в целях предупреждения правонарушений прокурор вправе объявить должностным лицам предостережение. Аналогичная мера может применяться в отношении лиц, обязанных исполнить вступивший в силу незаконный правовой акт, одновременно с опротестованием этого акта или обращением в суд о признании его недействительным. 
            Настоящие рекомендации применимы при организации прокурорского надзора за законностью актов контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, которыми также принимаются и издаются документы, являющиеся по своей природе правовыми актами. 

Глава 3. Проблемы практики прокурорского надзора за законностью  правовых актов органов местного самоуправления

Надзор  за законностью принимаемых органами местного самоуправления правовых актов  является одним из приоритетных видов  надзора¹⁶, поскольку в ходе его осуществления удается обнаружить на практике большое количество юридических ошибок.

Как мы уже отмечали ранее – активную роль в деле устранения юридических  ошибок, играют органы прокуратуры. По данным, содержащимся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 28.08.2008г. «О состоянии законности, нарушенях и недостатках в организации прокурорского надзора в сфере регионального и муниципального нормотворчества», в первом полугодии 2008г. Прокурорами оспорено 67766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62818¹⁷.

Проведение  прокурорских проверок показывает, основная масса нарушений законодательства приходится на бюджетную и налоговую сферы, также значительное число юридических ошибок органы местного самоуправления допускают в сфере управления земельными ресурсами (нарушение порядка представления и изъятия земельных участков, прекращения прав пользователей на них, неправомерное представление льгот по уплате земельного налога и т.д.) и других сферах жизнедеятельности.

Поскольку в каждой правовой системе, юридической  практике и применительно к каждой конкретной социально-правовой ситуации имеется свой особый набор юридических  и социальных средств и способов, то следует вывод о том, что  существует множество механизмов устранения юридических ошибок, допущенных в  правотворческой деятельности органами местного самоуправления, ликвидации негативных последствий, равно как  и множество путей профилактики ошибочной юридической деятельности.

Обнаруженные  юридические ошибки нужно своевременно  и правильно устранить. Процесс  этот зависит от конкретной разновидности  юридической практики органов местного самоуправления (правотворческая, правоприменительная); характера обнаруженной погрешности (существенная, несущественная, типичная); от того, на каком этапе деятельности органов местного самоуправления обнаружен дефект(на стадии разработки проекта правового акта, его принятия, вступления в силу) и многих других обстоятельств.

Органами  прокуратуры ряда субъектов Федерации  проводится мониторинг федерального и  регионального законодательства, сверки действующих муниципальных правовых актов с последующим информированием  глав муниципальных образований  и председателей представительных органов о результатах мониторинга¹⁸.

Предназначение  мониторинга законодательства –  оценка эффективности и качества нормативных правовых  актов с  целью последующей разработки на основе данных мониторинга предложений  по устранению выявленных в ходе мониторинга  пробелов и коллизий путем корректировки  соответствующей нормативной базы¹⁹.

В ходе работы по профилактике и устранению ошибок в деятельности муниципальной  власти сотрудники органов прокуратуры  сталкиваются с рядом трудностей, часть из которых – организационного характера.

Так, вступление в силу положений Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повлекло значительное увеличение числа муниципальных образований в целом по стране. Заседания представительного органа муниципального образования, а также образованных в его составе 4-5 постоянных комиссий, проводятся, как правило, ежемесячно. Поэтому весьма затруднительно обеспечить работу сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа.

Участие прокурора в правотворческой  деятельности органов местного самоуправления осложняется также значительной удаленностью от городской или районной прокуратуры отдельных муниципальных  образований.

Наконец, в каждом муниципальном образовании наряду с представительными, действуют и исполнительные органы. Статистика показывает, что число издаваемых ими незаконных актов весьма велико. Из 328 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, оспоренных органами прокуратуры Ярославской области в 2008г., 96 принято исполнительными органами. В 2007г. таких актов было 134 из 346²⁰.

Ежегодно  выявляется и огромное количество незаконных ненормативных правовых актов исполнительных органов местной власти. В качестве примера: по данным прокуратуры г.Волгограда, на правоприменительные акты приходится в 10 раз больше протестов и представлений, нежели на нормативные правовые акты²¹.

На  наш взгляд, по причинам объективного свойства превентивный надзор прокуратуры  направлен преимущественно на нормотворческую деятельность представительных органов муниципальных образований. В отличие от актов представительных органов, правовые акты, издаваемые главами поселений, не проходят согласования на проектной стадии правотворчества, в связи с чем в них нередко допускаются различного рода бридические ошибки.

Существует  и более серьезная проблема –  проблема эффективности и достаточности  используемых средств прокурорского  воздействия.

Как уже отмечалось в предыдущей главе, основными формами надзорной  деятельности прокуратуры выступают  протест прокурора, представление  прокурора, постановление прокурора, предостережение прокурора о  недопустимости нарушения закона. При  этом способами реагирования на незаконность правовых актов являются принесение протеста органу, принявшему акт, и  обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.

Несмотря  на то, что «по протестам и преставлениям  прокуроров отменяется большее количество незаконных актов органов местного самоуправления чем по решениям судов»²², в некоторых ситуациях прокурорский надзор оказывается бессилен предотвратить принятие и вступление в силу ошибочного и незаконного акта.

Законом не установлена обязанность муниципальных  органов направлять проекты нормативных  правовых актов на проверку в прокуратуру, поэтому прокурорам приходится решать проблему по взаимной договоренности с руководителями этих органов, как  указывалось ранее. Последние нередко  уклоняются от процедуры проверки, что порождает принятие актов, противоречащих федеральному региональному законодательству и ущемляющих права и охраняемые законом интересы граждан²³.

В ряде случаев органы местного самоуправления издают правовые акты без учета мнения прокурора, поскольку его заключение носит для них рекомендательный характер. Так, Думой г.Сургута без учета заключения прокурора было принято решение «О внесении изменений в решение Думы г.Сургута от 26.12.2006г. «О бюджете городского округа г.Сургут на 2007г.²⁴»

Если  принесение протеста не дает результатов, прокурор вынужден в судебном порядке  добиваться признания вступившего  в силу муниципального правового  акта противоречащим законодательству и недействующим с момента  его принятия.

Прокурор, наделенный правом опротестования незаконных правовых актов, не вислах повлиять на органы местного самоуправления, чтобы  побудить их принять необходимый  акт, урегулировать те или иные отношения. Он вынужден обращаться в суд с  заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления.²⁵

Право на обращение прокурора в суд  также не является абсолютным.

Ранее (до принятия ГПК РФ 2002г.) он имел возможность  обращения в суд в защиту интересов  граждан без каких-либо ограничений. В настоящее время ст.35 ГПК  РФ закрепляет право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга  лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных  образований. Подача заявления в  защиту прав, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам  обратиться в суд.

Исходя  из этого, судебная практика идет по пути непризнания за прокурором права оспаривания ненормативных правовых актов в порядке ст.254 ГПК РФ. Так, Рузским прокурором Московской области предъявлено в суд заявление о признании недействующим п.1 распоряжения главы Рузского муниципального района от 15.06.2007г., утвердившего Порядок согласования границ земельных участков, земель не разграниченной государственной собственности со смежными землепользователями на территории Рузского района. Определением Рузского городского суда, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, производство по делу прекращено на основании п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ. Суды отказывают прокурорам в принятии подобного рода заявлений, ссылаясь на то, что указанные акты влекут юридические последствия только для конкретных граждан, которые вправе самостоятельно обратиться в суд с соответствующим требованием. Эта точка зрения поддержана и Верховным Судом Российской Федерации²⁶.

Имеют место также отказы в приеме заявлений прокурора в интересах неопределенного круга лиц в связи с тем, что они сами могут отстаивать свои права.

Указанный подход, отраженный в законодательстве и воспринятый судебной практикой, ослабляет превентивную и надзорную функции прокуратуры, заводит порой в тупик деятельность прокурорских работников по устранению юридических ошибок.

Некоторые авторы указывают также на ситуационный характер прокурорского надзора. По мнению А.А. Сергеева и В.Г. Розенфельда, прокурор не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципального образования и осуществляет его при наличии соответствующего сигнала, то есть выборочно²⁷. В свете активизировавшейся в последние годы деятельности надзорных органов российского государства (проведение целевых прокурорских проверок и т.п.) можно оспаривать подобное утверждение, однако нельзя не согласиться с авторами в том, что далеко не все дефектные акты органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно  попадают в поле зрения прокурора.

Действие  ошибочных и незаконных муниципальных  правовых актов наносит существенный урон правопорядку, нарушает права  и законные интересы граждан и  организаций; их отмена сопровождается рядом организационных, технических, временных и иных сложностей, а потому представляется необходимым усиление превентивной функции прокуратуры, особенно в отношении актов исполнительных органов муниципальных образований.

Имеет смысл также усилить взаимодействие прокуратуры с представительными  и исполнительными органами местного самоуправления, воспринять практику создания межведомственных рабочих  групп в целях изучения правотворческой  и правоприменительной практики муниципальных образований, накопления и обработки сведений о противоречащих законодательству правовых актах местных  органов власти.