Система, органы, и виды муниципального контроля

В соответствии с п. 2 ст. 64 названного Федерального закона в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и  общественный контроль в области  охраны окружающей среды. В силу ст. 3 Закона одним из основных принципов охраны окружающей среды является независимость такого контроля.

О независимости каждого  из перечисленных выше видов экологического контроля свидетельствуют, например, положения  ст. ст. 65, 67 и 68 Федерального закона.

Так, согласно п. п. 1 и 2 ст. 65 Закона государственный контроль в  области охраны окружающей среды (государственный  экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (полномочия их приведены в ст. ст. 5 и 6 Закона) и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, которое также  определяет Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В п. 2 ст. 67 Закона указано, что  субъекты хозяйственной и иной деятельности (вне зависимости от того, включены они в тот или иной перечень объектов экологического контроля или  нет) обязаны предоставить сведения об организации производственного  экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный  и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.

При этом согласно ст. 7 полномочия органов местного самоуправления в  сфере отношений, связанных с  охраной окружающей среды (включая  полномочия на осуществление муниципального экологического контроля), должны определяться в соответствии с федеральными законами, а порядок проведения данного  вида контроля в силу п. 2 ст. 68 устанавливаться  нормативными правовыми актами органов  местного самоуправления. В силу п. 5 ст. 68 Закона результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством.

Таким образом, возможность  осуществления каждого из предусмотренных  Законом видов экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности обусловлена, в частности, пределами компетенции субъекта контроля, порядком его проведения и не может зависеть исключительно  от степени загрязнения и негативного  воздействия этих объектов на окружающую среду или от их ведомственной  принадлежности.

Приведенные критерии в соответствии со ст. ст. 5 и 6 Федерального закона положены в основу разграничения полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов в рамках одного вида экологического контроля - государственного. Подобного  разграничения полномочий между  указанными органами государственной  власти и органами местного самоуправления в области муниципального экологического контроля Закон не содержит. Названные  положения не свидетельствуют о  том, что при осуществлении муниципального экологического контроля на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, происходит подмена органов  государственной власти органами местного самоуправления, поскольку виды осуществляемых ими функций контроля не совпадают  ни по объему предоставленных им полномочий, ни по порядку их реализации.

В связи с этим довод  суда о том, что органы местного самоуправления не наделены в установленном законом  порядке государственными полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, не мог служить  поводом к отказу в удовлетворении заявленных прокурором требований, для  правильного разрешения которых  данное обстоятельство правового значения не имеет. Как указывалось выше, суд  ошибочно посчитал, что наделение  органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности лишает органы местного самоуправления полномочий на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.

Учитывая, что решение  суда постановлено в результате неправильного  применения норм материального права, установления новых обстоятельств, имеющих значение для дела, и их доказывания не требуется, Судебная коллегия отменила данное решение и  вынесла новое - об удовлетворении заявления  прокурора и признании абз. 5 п. 1 ст. 9 областного Закона недействующим  с момента вступления нового решения  в законную силу²⁵.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании постановлений главы  администрации Хабаровского края N 402 от 09.09.96 "Об упорядочении оплаты услуг, оказываемых органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и организациями, а также другими хозяйствующими субъектами края" и N 383 от 01.09.97 "Об утверждении Положения о порядке  введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и  муниципальными организациями, финансируемыми из бюджетов всех уровней" противоречащими  федеральному законодательству.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемыми постановлениями  определен порядок введения платных  услуг, оказываемых органами государственной  власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, который распространяется на широкий круг субъектов правоотношений: на органы государственной власти, в том числе территориальные  органы федеральных органов исполнительной власти, расположенные на территории края, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные  организации.

Тогда как в соответствии с действующим федеральным законодательством  субъект Российской Федерации обладает компетенцией по регулированию деятельности в данной сфере только в отношении  образованных им государственных органов  исполнительной власти.

Оспариваемые постановления, по мнению прокурора, противоречат ст. ст. 5, 6, 28 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 12 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации", подп. "д" ст. 71, подп. "е" ст. 72, ст. 76 Конституции Российской Федерации, ст. 52 Основ законодательства РФ о  культуре, п. п. 3 - 4 ст. 3, ст. 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и  ограничении монополистической  деятельности на товарных рынках".

Решением Хабаровского краевого суда от 15 ноября 2001 г. принято вышеназванное  решение.

В кассационном протесте прокурора, участвующего в рассмотрении данного  дела, поставлен вопрос об отмене решения  суда в части отказа в удовлетворении заявления в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит  оснований для его удовлетворения.

Принимая вышеуказанное  решение, суд первой инстанции, подробно проанализировав указанное в  решении федеральное законодательство, правомерно исходил из того, что  обжалуемые постановления приняты  в целях защиты прав и свобод граждан  от необоснованного взимания платы  за услуги, оказываемые органами государственной  власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, которые в силу возложенных  на них полномочий должны в первую очередь обеспечивать права и  свободы граждан, закрепленные Конституцией Российской Федерации, например, такие, как право на бесплатное образование, бесплатную медицинскую помощь и т.д.

При этом суд учел, что  указанные права государство  обеспечивает через созданные им государственные и муниципальные  учреждения, предприятия, которым передает имущество на праве оперативного управления и которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (уполномоченного им органа) и назначением  имущества.

В соответствии с п. "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации  субъект Российской Федерации вправе устанавливать административный порядок  охраны прав граждан.

Суд пришел к выводу, что  оспариваемые постановления приняты  не с целью регулирования оказания услуг государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, а  с целью установления административного  контроля за оказанием услуг некоторыми субъектами правоотношений - государственными и муниципальными учреждениями и  предприятиями.

Поскольку эти юридические  лица обладают ограниченной правоспособностью, создаются органами власти для реализации основных прав и свобод граждан и  в связи с тем что права  их по распоряжению имуществом и денежными  средствами ограничены законом, поэтому  собственник вправе определять для  государственных и муниципальных  учреждений порядок и способы  использования его собственности, а также целевое ее использование.

При этом суд учел, что  в Хабаровском крае принят Закон  от 23 апреля 1996 года N 40 "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края", в соответствии со статьей 9 которого имущество, находящееся в  краевой государственной собственности, с целью хозяйственного или иного  использования закрепляется за краевыми государственными унитарными предприятиями, учреждениями и организациями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Положения, касающиеся распространения  установленных обжалуемыми нормативными актами ограничений на подразделения  федеральных органов исполнительной власти, судом признаны недействительными. Поэтому в случае нарушения прав, касающихся деятельности этих организаций, последние вправе обжаловать действия органов, нарушающих их права, в установленном  законом порядке.

При таких обстоятельствах  оснований для отмены решения  суда не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 304, 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда Российской федерации 

определила: решение Хабаровского краевого суда от 15 ноября 2001 г. оставить без изменения, кассационный протест  прокурора Хабаровского края - без  удовлетворения²⁶.

Заключение

Контроль является одной  из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия  на объект. Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распорядительных документов, деятельности структурных  подразделений и служб. При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону. К методам контроля относятся:

- анализ документов, характеризующих  объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;

- отчеты должностных лиц  на заседаниях;

- изучение объектов на  месте;

- аттестация Эффективное  функционирование системы муниципального  контроля невозможно без современной  вычислительной техники и систем  поддержки и сопровождения процесса  выработки (принятия) управленческих  решений служащих на соответствие занимаемым должностям. Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на: - представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Законом контрольными органами муниципального образования.

Представительный орган  муниципального образования, в соответствии с Законом, наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Административный  контроль осуществляется исполнительными  органами муниципального образования  в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации  обязаны осуществлять контроль действий подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата. Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей. Муниципальный контроль за выполнением работ может включать в себя проверку жалоб, опрос жителей, прямое наблюдение и проверку производственной документации, а также периодические сопоставления затрат с расходами других подрядчиков и муниципальных служб. Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Изложен краткий анализ судебной практики по делам, вытекающим из нарушений или не надлежащем исполнении муниципального контроля.