Система публичного управления

Система публичного управления - совокупность специализированных субъектов и  процедур управленческих воздействий, обеспечивающих существование социума  в рамках определенной территории, организованная вокруг институционализированного центра, который осуществляет большую часть координирующей деятельности, распределяя управленческие функции и гарантируя их выполнение. Выделение разных типов систем публичного управления основано на существенном сходстве между отдельными системами. Как правило, такое сходство обеспечивается географической близостью, параллельным развитием и постоянным взаимодействием в ходе развития. Именно устойчивость и саморазвитие сходных систем позволяет говорить о существовании типов политико-государственной организации. Государство-нация - абстрактная теоретическая конструкция, идеальный тип. Конкретные европейские государства могут в той или иной мере, в том или ином отношении приближаться к этой модели, но ни про одно из них нельзя сказать, что это “государство-нация в чистом виде”. Пожалуй, ближе всего к абстрактной модели находятся французское государство, Дания и Англия (если рассматривать ее отдельно от других частей Соединенного Королевства).

Вместе  с тем, в рамках государства-нации  формируется модель политической системы, обладающая некоторым набором устойчивых характеристик, которые являются общими для всех национальных государств. Государство-нацию можно использовать как своеобразный ориентир, по отношению  к которому мы рассмотрим другие способы  организации публичного управления. На сегодняшний день это наиболее разработанная модель; что касается реальных перспектив, то в конце  ХХ в. государство-нация переживает серьезный кризис и постепенно отходит в прошлое. Однако процесс этот длителен, и, следовательно, национальные государства все-таки относятся к современному миру, а не к истории.

Итак, основные условия существования и характерные  черты государства-нации как общей  модели организации публичного управления. Можно выделить две главные черты, объединяющие и условия возникновения, и организационные признаки государства-нации  как модели публичного управления. Это (1) дифференцированность публичного управления (в обоих смыслах), (2) единство и унифицированность системы, где понятия “государство” и “публичная власть” почти сливаются. Соответственно, противоположностями этих характеристик будут недифференцированность (совмещение, слияние государственно-управленческих функций с другими - хозяйственными, религиозными...) и фрагментированность (существует множество самостоятельных субъектов публичного управления, часто конкурирующих между собой, не связанных едиными нормами).

Однако  государство-нация не является наиболее централизованной и унифицированной  системой публичного управления, также  как и наиболее дифференцированной, - по крайней мере, в том, что касается внутренней дифференциации. История  и современность знают иные формы  организации управления, выступающие  как крайности по отношению к  государству-нации.

Империя

Одной из самых известных форм политико-территориальной  организации является империя. Типологически  империя - политическое образование, основанное на жесткой централизации, сочетающейся с постоянной внешней экспансией (т.е., неопределенностью границ территории - определен только центр) и с несводимым разнообразием способов организации  управления. Особенность имперской  централизации в том, что она  нимало не способствует унификации. Дело в том, что в рамках империй  не формируется нация: население  остается раздробленным на взаимно  изолированные социальные, территориальные, этнические и сословные группы. Для  каждой из таких групп характерно наличие собственных норм, претворяющихся в собственные, порой диаметрально противоположные способы организации  управления, разной экономической организации  и т.д.

В силу экономических, этнокультурных и иных причин центр оказывается неспособным  создать единство в рамках империи, в том числе - единство системы  управления. Возможностей центра хватает  лишь на прямое принуждение (не всегда физическое) и на расширение территории. В рамках формирующейся системы  управления существует как бы две  параллельных структуры: имперские  дела, управляемые централизованно, часто бюрократически, унифицированно, - и сословные или территориальные, местные дела, управляемые на основе сословных или местных обычаев, традиций, норм. Причем в разряд этих вопросов, не входящих в имперскую компетенцию, попадает часто управление правосудием, в том числе уголовным, регулирование собственности и поземельных отношений, религиозные и культурные проблемы и т.д., - все это, если прямо не затронуты имперские интересы. Как правило, могут существовать самостоятельные системы охраны порядка и даже какие-то виды воинских формирований, мобилизуемых при необходимости имперским центром. Центр старается не вмешиваться в эти сферы, поскольку такое вмешательство требует непроизводительной затраты ресурсов. Однако удержание своего господства над столь разнородным конгломератом требует максимально возможной концентрации власти; она реализуется через недифференцированность (гражданского) государственного управления по отношению к другим сферам: религии, экономике, армии. Как правило, армия выполняет в империях и собственно военные и полицейские, т.е. управленческие функции; существует официальная религия, сращенная с государством и часто управляемая им; империя или ее глава являются верховными собственниками или распорядителями основных экономических ресурсов. Сочетание такой концентрации власти с неприкосновенностью местных и сословных обычаев ведет к тому, что обеспечивать свое господство (контроль над армией, новые источники доходов, контроль над церковью) империя может лишь путем постоянных территориальных захватов, в худшем случае - оборонительных войн.

Право в политических образованиях имперского типа играет подчиненную роль, поскольку  не существует единой правовой системы; в целом прямые указания одних  органов управления другим имеют  большее значение, чем безличные  нормы. Однако это относится лишь к системе в целом: в рамках собственно имперских структур управления могут существовать разработанные  правовые нормы, оказывающие решающее воздействие на процесс управления. Результатом является отсутствие в  империях института гражданства, либо, при его наличии, - разные права  для граждан (подданных) империи  и жителей колоний, подчиненных  империи, но не обладающих теми же привилегиями, дифференциация сословных привилегий и т.д.

Империи как тип политической организации  существуют на протяжении по крайней мере двух тысячелетий: это доказывает их устойчивость и независимость самого типа от уровня экономического развития и иных аспектов макросоциальной эволюции. Опыт Западной Европы показывает, что в рамках империи территориальный центр (“метрополия”) может сформироваться в государство-нацию при наличии вышеназванных условий. Как правило, это ведет к распаду империи в исторически короткие сроки: государство-нация выделяется, а бывшая имперская периферия (“колонии”) либо оформляется в множество самостоятельных политических систем (процесс деколонизации), либо попадает в зависимость от других политических образований.

Фрагментированные политические системы

Во многом противоположный тип политической организации - фрагментированная система. В рамках такой системы центр  отсутствует либо является фиктивным, связи между отдельными локализованными  политико-управленческими образованиями  лишь в малой степени иерархичны и осуществляются эпизодически. Иногда можно говорить о полицентризме - наличии многочисленных равноправных центров (прежде всего, в территориальном  смысле). Единство системы обеспечивается за счет “потенциального” или “латентного” центра: он самоустраняется от повседневного  регулирования системы, но активизируется  или возникает в критических  ситуациях, в частности - при угрозе целостности системы, прежде всего территориальной. При исчезновении угрозы “растворяется” и центр. В традиционных обществах при подобной политической организации не существует специализированных управленческих структур, действующих постоянно, - следовательно, нет смысла говорить о дифференцированности публичного управления от других сфер, оно не дифференцировано от социальной жизни в целом. Это дает основания некоторым авторам говорить об отсутствии политической организации вообще в таком обществе8. ований и норм (будь то законы, религиозные заповеди, имеющие общие истоки традиции и т.д.) обеспечивает единство системы несмотря на организационную разробленность.

Фрагментированные системы существуют лишь в особых условиях, связанных с состоянием внешней среды. Наличие более  организованного политического  образования, ведущего агрессию, влечет за собой либо усиление централизации  и возникновение иного типа политической системы, либо разрушение или колонизацию  фрагментированных образований. В  этом отношении судьба американских индейцев весьма характерна. Если сама система начинает внешнюю экспансию, это также является централизующим фактором.

Патримониальные системы соединяют в себе ряд характеристик имперских систем и фрагментированных обществ. Основой этого типа являются иерархические связи, объединяющие все уровни системы. В отличие от фрагментированных систем, здесь всегда существует легко идентифицируемый центр; в отличие от империй, этот центр не настолько силен, чтобы создать самостоятельную управленческую структуру, распространяющуюся на всю территорию. В результате центр вынужденно делегирует управленческие функции иным субъектам, а поскольку в его распоряжении нет достаточного количества ресурсов, эти функции становятся собственностью субъектов управления и прямым, основным источником их доходов. При этом разнообразие - как этнокультурное или экономическое, так и в организации управления - гораздо меньше, чем в империи: при большом разнообразии центр оказывается просто неспособным удержать в своем подчинении периферию. Основанием для некоторого единства (гораздо меньшего, чем в рамках нации) может являться общая религия, этническая близость, некоторые экономические и правовые факторы и т.д. В патримониальной системе, как правило, действуют общие правовые установки, но их число, как и роль, невелико; в основном они относятся к регулированию отношений между центром и иными субъектами публичной (точнее, частно-публичной) власти. Поскольку превращение публичных должностей в собственность исполнителей ведет к их наследственному закреплению, в патримониальных системах формируются наследственные социальные категории, обладающие исключительными правами на занятие этих должностей. Субъектом своеобразного “наследования” могут быть и группы (цехи, корпорации, ордена и т.д.), которые формируются не за счет биологического воспроизводства, а в результате особых процедур селективной кооптации новых членов. Классическим примером является духовенство, особенно черное. При более монетаризированной экономике должности могут заниматься путем их простой покупки.

Тоталитарное  государство

Тоталитарная  политическая система, как и государство-нация, четко привязана к определенному  уровню и типу экономического развития. Тоталитаризм - явление, характерное  лишь для ХХ века, с его феноменами массовости и развития средств коммуникации. В интересующем нас аспекте главная  особенность тоталитарной системы - абсолютное слияние, недифференцированность публичного управления и религиозно-идеологической, культурной, экономической жизни, а в пределе - и частной жизни людей. Тоталитарная система сверхцентрализована и претендует на полную унификацию деятельности в рамках системы. Однако унифицированное в основных вопросах своей жизнедеятельности население не формирует нацию: оно не противопоставлено государству в качестве самостоятельного образования (“гражданского общества”), а является его составной частью; грань между государством и обществом практически отсутствует. Таким образом, не только система публичного управления сводится к государству, но и социум как целое сводится к публичному управлению, т.е. к тому же государству. Внутренняя организация управления отличается известной парадоксальностью: существует внутренняя дифференцированность различных видов управленческой деятельности, но структуры крайне нестабильны и специализированы лишь отчасти, поскольку к любой управленческой деятельности в массовом порядке привлекаются непрофессиональные участники, будь то не имеющие нужной подготовки служащие или представители населения. Сохранность системы обеспечивается за счет трех факторов: абсолютная власть вождя, единая насильственно насаждаемая идеология, непрерывная реализация самых разных форм насилия как внутри страны (репрессии), так и вовне (внешняя экспансия). Обязательным условием становится сверхцентрализованный контроль за собственностью. Границы тоталитарного государства принципиально не определены, поскольку в идеале оно стремится распространиться на весь мир.

Общинная  организация

Община  как тип политической организации  в современном мире почти не встречается  в качестве самостоятельного образования. Его существование предполагает незначительную территорию и численность  населения; жителей объединяет совместная жизнедеятельность на основе непосредственных личных контактов. При таких условиях существование независимых общин  в мире крупных государств практически невозможно, поскольку община не может составить более крупному образованию конкуренцию в военном плане, а часто и в экономическом.

Община  состоит из равноправных членов (родственников, граждан, членов корпорации, “хозяев” и т.д.), но ей подчинены довольно многочисленные категории бесправного  населения (младшие родственники, чужеземцы, не-граждане, ученики и подмастерья, рабы, наемные работники, изгои, женщины и дети и т.д.), зависящие целиком или в основном от членов общины. В управлении участвуют все полноправные члены общины, часто - путем совместного принятия решений. Могут формироваться органы или избираться должностные лица, выполняющие управленческие функции, однако это не говорит о дифференциации публичной власти: занятие управлением не является основным, сочетаясь с другими видами деятельности, не существует и аппарата управления как совокупности профессиональных должностных лиц. Если управленческая элита и формируется, то она не отделяется от экономической, родовой, сакральной, военной или профессиональной: управленческие функции выступают как дополнение к другим, более важным. Обязательным условием самостоятельности общины является ополчение как основа вооруженных сил (в редких случаях речь может идти о наемном войске, но это быстро ведет к утрате самостоятельности). Основа социального единства в общине - тесная сеть родственных связей и свойства, жесткие, порой тотальные методы социального контроля, общая религиозная система (общий культ). Понятия централизации и децентрализации, как правило, к общине неприменимы: речь идет о единой власти, непосредственно связанной с полноправными членами, в рамках ограниченной территории и численности населения. Право носит обычный характер, опираясь на традицию, часто устную.

Интегративные системы

В современном  мире есть основания говорить о возникновении  нового типа политической системы, обладающего  собственными управленческими характеристиками. Ввиду его гипотетического характера, устоявшегося наименования нет, но его  можно обозначить как интегративный  тип. В самом общем виде этот тип  можно определить как обладающей максимальной внутренней диверсификацией  при консолидированности и единстве во внешних отношениях. Внутренняя диверсификация проявляется в разнообразии культур и способов управления в более общих рамках системы: здесь играют важную, порой определяющую роль территориальные, этнические, корпоративные и иные особенности. Система максимально децентрализована, что проявляется в существовании многочисленных независимых (т.е. ответственных непосредственно перед народом или перед специализированными структурами, а не перед вышестоящими органами) органов публичной власти, обладающих обширными полномочиями. При этом функции органов управления дифференцированы, специализированы и полностью отделены от управления собственностью и непосредственного участия в экономической жизни, от религиозных и культурных функций и т.д. Как и в случае с нацией, население имеет общие права (состоит из граждан), и связано общими глобальными ценностями, однако гораздо более разнородно в том, что касается частных ценностей, не связано общим языком и общей этнической культурой. Однако, в отличие от империи, разные сообщества не изолированы друг от друга, а взаимно переплетаются. Правовое единство обеспечивается обязательным соблюдением общих правовых принципов, установленных в результате соглашения, при достаточно широкой свободе их интерпретации и применения. Наконец, сам принцип господства права обеспечивает некоторую солидарность.