Теории местного самоуправления

Л.Штайн видел основу самостоятельности органов МСУ в том, что они являются органами местного сообщества, а не непосредственными органами государства (юридическое направление). Л.Штайн считал, самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Большинство ученых поддержали позицию Л.Штайна.

Эти два противоположных взгляда на МСУ (самостоятельная власть либо придаток государства) до сих пор вызывают споры и формируют различные подходы к МСУ в России. Что касается западной науки, то сегодня общественная теория МСУ выглядит устаревшей. МСУ сегодня неизбежно включается в систему властных отношений в государстве. В то же время это не принижает роли МСУ (см. ниже) – именно МСУ является общераспространенной формой регулирования баланса между центром и регионами.

 

2.2.Современные  теории МСУ. Основные подходы к МСУ.

Остановимся чуть подробнее на современных теориях МСУ, появившихся в 70-х годах ХХ столетия в западной науке. Какая из них реализуется на практике, во многом зависит от традиций, от того, кто находится у власти: либералы, консерваторы или социал-демократы.

В самом общем виде можно выделить 4 основных подхода к МСУ:

• Локалистский подход

• Неомарксистский подход

• Теория общественного выбора

• Дуалистический подход.

 

2.2.1. Локалистский подход.

В основе локалистской концепции МСУ лежат классические идеи либеральной демократии. Соответственно реализуется этот подход там, где у власти либералы. Локалисты акцентируют внимание на роли МСУ в предоставлении услуг и на его политической роли. Группа (в данном случае местное сообщество) в центре этого подхода.

Суть взглядов локалистов сводится к следующему:

 

•      МСУ необходимо для реализации разделения властей и вовлечения населения в процесс принятия властных решений

•     Сила демократии в обратной связи с гражданами. МСУ решает эту задачу, т.о. МСУ открыто для инноваций и самосовершенствования

•   Локальный характер МСУ обеспечивает доступность и открытость местной власти, быстроту реагирования ее на местные нужды

•  Органы МСУ имеют большие возможности завоевать доверие общественности

•     Органы МСУ обеспечивают сглаживание и разрешение конфликтов в местном сообществе теми, кого эти конфликты затрагивают.

 

Локалисты считают, что для успешного функционирования системы МСУ сегодня необходимо:

• Законодательно зафиксировать разграничение полномочий между центром, регионами и муниципалами

• Органы МСУ должны собирать и оставлять у себя местный подоходный налог

• Выборные органы МСУ должны быть сформированы на основе пропорционального представительства

• Система МСУ должна быть одноуровневой.

Данный подход соответствует общественной теории МСУ.

 

 2.2.2. Неомарксистский подход.

В основе данной концепции лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. В центре внимания здесь политическая роль МСУ в сглаживании и разрешении классовых конфликтов.7 Реализуется чаще всего там, где у власти социал-демократы.

В рамках неомарксистского подхода существуют 2 основных направления: теория социальных отношений и теория регуляции.

Теория социальных отношений отводит МСУ роль двойного представительства: местных интересов («представительная роль») и общенациональных интересов на местах («интерпретирующая роль»). Эта двойственность и приводит к конфликтам между центром и МСУ.

 

Сторонники теории регуляции применительно к МСУ утверждают, что изменения в системе МСУ должны представлять собой арену постоянных конфликтов до тех пор, пока не будут найдены формы организации МСУ, соответствующие требованиям времени. Эти требования определяются общим направлением движения капиталистической экономики. Изменения экономических форм сопровождаются изменениями в управленческих идеологиях, делающих больший акцент на иерархической системе контроля при концентрации всей власти сверху.

 

Данный подход в большей степени соответствует общественной теории МСУ. 

2.2.2.1.Теория общественного выбора.

Данная теория является неотъемлемой частью неоконсерватизма, в центре ее внимания – индивидуум поскольку все зависит от его выбора. Оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, принятия решений сторонники этой теории считают рынок, по сравнению с ним и государственная бюрократия, и представительная демократия проигрывают.

Существующая система МСУ считается неэффективной, и предлагается внести в нее следующие изменения:

• Внешнее контрактирование – органам МСУ центр в обязательном порядке предписывает осуществить открытый тендер на проведение работ, которые до этого выполняли местные власти

• Фрагментация - вместо крупных органов системы МСУ в соответствии с новыми законодательными актами приходит множество мелких специализированных органов, удовлетворяющих потребности различных групп населения. У потребителя появляется выбор.

Теория общественного выбора является производной от административных моделей, легитимность МСУ производна от его административной эффективности. Данный подход в равной степени не соответствует ни государственной, ни общественной теориям МСУ.

 

2.2.3. Дуалистический подход.

Его еще называют «веберианским», поскольку основой его являются идеи Макса Вебера, о том, что определяющую роль в организации и деятельности властных институтов играют элиты. В рамках общего подхода выделяются «теория дуалистического государства» и «теория дуалистической политики»8.

Концепция МСУ, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает органы МСУ прежде всего в качестве местного ответвления органов государственной власти. Государство осуществляет 2 важнейших функции: социального инвестирования – государственное обеспечение базовых товаров и услуг с, необходимых частным фирмам для производства; и социального потребления – обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые не могут удовлетворить через рынок. В большинстве случаев государство осуществляет социальное инвестирование на уровне центральной и региональной властей, социальное потребление – на уровне МСУ.

Теория дуалистической политики делит политику на «высокую», связанную с проблемами, наиболее важными для существования государства: экономическим регулированием, законодательством, охраной правопорядка и др., и «низкую», связанную с нецентральными вопросами: городским планированием, уборкой улиц и др. «Высокой» политикой занимается центр, центр же определяет приоритеты в развитии различных сфер, в том числе, входящих в рамки «низкой» политики, которая отдана на откуп МСУ. В результате функционирование системы МСУ зависит от взглядов центрального правительства.

Данный подход полностью соответствует государственной теории МСУ.

 

3. Современная роль МСУ.

 

Рассмотрим теперь значение и ценность системы МСУ и стоящие перед ней проблемы с точки зрения западной политической науки9. Востребованность МСУ, его значение долгое время, с начала прошлого века и особенно после второй мировой войны, были предметом ожесточенных дискуссий. Нужность МСУ подвергалась большим сомнениям: услуги эффективнее предоставляют частные фирмы, демократия и плюрализм на местах, равно как и общественное участие не очень интересны, о чем свидетельствует низкая явка на муниципальные выборы. Тем не менее, сегодня большинство ученых и политиков соглашается с тем, что ценность МСУ заключается в следующем:

• Система МСУ является противовесом автократической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма и демократии. МСУ расширяет круг субъектов политической власти.

• МСУ является эффективным механизмом для сглаживания политических конфликтов внутри государства.

• МСУ предоставляет возможности жителям для участия в политическом процессе, для участия в процессах принятия властных решений на местном уровне.

• Система МСУ эффективнее любой другой при предоставлении услуг на местном уровне. «МСУ – ключевой элемент политических систем европейских либеральных демократий. Структуры МСУ обеспечивают различные услуги – достаточно назвать образование, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, транспорт. Они являются крупными распорядителями средств общественного сектора и важными источниками рабочих мест…».

 

 

 

 

4. Основные проблемы МСУ

 

Признавая важную роль МСУ, специалисты вместе с тем называют и проблемы, стоящие перед ним. Прежде всего – это расхождение теории и практики МСУ: развитие современного государства входит в противоречие с теорией общественного договора, в некоторых американских источниках прямо указывается, что теория свободной общины мертва. Кроме этого, проблемами МСУ являются:

Востребованность МСУ. Необходимость МСУ для местного населения определяется способностью формирования и артикуляции местных интересов. В современном мире востребованность МСУ прямо зависит от гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи способствуют формированию местных интересов и их последующей артикуляции через группы интересов, общественные организации на территории муниципалитета. Местные интересы, которые затем реализуются через систему МСУ, могут быть отделены от государства. Уровень артикуляции этих интересов очень сильно различается в зависимости от преобладающего типа политической культуры, уровня развития гражданского общества (числа и качества групп интересов, общественных организаций, групп давления и пр.).

Эффективность МСУ. В реальной жизни, как говорилось выше, местные интересы артикулированы далеко не всегда. Если же они не формулируются, то рамки МСУ задаются государством, его интересами на местном уровне. Государство нуждается в организации власти на местном уровне, организация регулярная, стабильная, повсеместная, а не та, что отражает местные интересы, которые не могут быть одинаковыми для всей страны, а отличаются от места к месту. Итак, интересы государства и МСУ различаются, отсюда вытекает, что необходим баланс отношений центра и локалитетов (см. часть I. «Муниципальная политика») для устойчивости ТПС. Это означает выборность (в том или ином виде) и самостоятельность (в том или ином виде) местной власти в решении местных вопросов. Центр определяет (и по необходимости меняет) объем местной компетенции и обеспечивает проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам.

Непрофессионализм МСУ. Эта проблема связана с противоречием между выборностью и профессионализмом местной власти. МСУ предполагает формирование выборных органов власти и людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. В соответствии с современными представлениями1 публичная власть сегодня отделена от общества, что делает ее более эффективной. Власть в демократическом обществе (не говоря уже об авторитарном) – это удел немногих: профессиональных политиков и управленцев. Принятие политических решений является прерогативой узкого круга лиц (менее 5% населения) – конкурирующих элит и лидеров. Население выбирает политическую элиту и доверяет ей определять правила и организовывать управление, а само участвует лишь в выборах, да и то не всегда. Интерес к прямой демократии снижается (конечно и разумеется, речь идет о стабильных обществах, отсутствии кризисов и пр.). На местном уровне появляется бюрократия, работающая в исполнительно-распорядительном органе. Т.о., осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население даже не выбирает. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс создания отраслевых и функциональных департаментов в исполнительном органе. МСУ может трактоваться сегодня как выборы населением профессиональных политиков и управленцев, наилучшим образом по мнению населения способных реализовывать местные интересы. Противоречия связаны и с определением объема полномочий МСУ. Приоритет самостоятельности местного сообщества противоречит с профессионализмом местной власти, с ее ответственностью, с наличием у нее ресурсов. Это влечет за собой недоверие центральной власти к органам МСУ, что приводит к усилению контроля центра за МСУ. В результате МСУ отвечает и перед избирателями, и перед вышестоящей властью.

Экономическая самостоятельность МСУ. Мировая практика показывает, что даже местные вопросы муниципалитеты, как правило, не могут решать без государственной помощи: местные сообщества в большинстве случаев невелики, компактны и экономически слабы. Государство вынуждено либо предоставлять муниципалитетам различный объем полномочий в зависимости от их ресурсной базы, либо обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью. В мире второй вариант распространен гораздо больше: государства идут на финансирования исторически сложившихся, хотя и слабых и мелких МО, изначально предоставляя им равный статус. Собственные доходы муниципалитетов Италии составляю лишь 15% их доходов; в Японии – чуть более 30%; в Англии и США в структуре доходов преобладают правительственные субсидии. Итак, во всем мире собственных доходов МСУ не хватает для решения местных вопросов, необходима государственная финансовая помощь, отсюда возникает финансовая зависимость МСУ от государства, потеря экономической самостоятельности, что, в свою очередь, ограничивает и политическую автономию.

4.1. Проблемы Российского МСУ.

Все описанные проблемы характерны и для современной России, причем носят они куда более практический характер и проявляются в более острой форме. Проблема непрофессионализма в нашей стране сегодня сводится к нехватке кадров для органов МСУ: после 2003г. количество МО почти удвоилось (сегодня примерно 24000 МО, а в 2002 было менее 13000), подготовленных муниципальных кадров для работы в органах МСУ поселений катастрофически не хватает. Отсутствие экономической самостоятельности вместе со слабой ресурсной базой ведет к недостаточному и неэффективному экономическому развитию МО (сил и средств едва хватает на решение местных вопросов), что в свою очередь мешает процессам муниципальной интеграции, поскольку из-за отсутствия развитой инфраструктуры переданные государственные полномочия исполняются не эффективно.

К вышеперечисленным добавляются и чисто российские проблемы: проблема политической автономии, проблема выборов в органы МСУ (проблема демократии), проблема МСУ в городах федерального значения.

Самая главная проблема, мешающая развитию МСУ в нашей стране – это проблема автономии, как экономической, так и политической. Чуть подробнее.

 Проблема самостоятельности МСУ (проблема муниципальной автономии).

1). Экономическая автономия.

 Органы МСУ не самостоятельны в решении местных вопросов.

2). Политическая автономия.

С принятием ФЗ - №131 политическая автономия органов МСУ в России резко ослабла: органы МСУ попали под жесткий контроль федеральных и, главным образом, региональных органов государственной власти, о чем подробно говорилось в главах 4,5 и 6 части I.