Управление финансами муниципальных образований

 

1.3 Доходы  и расходы местного самоуправления

 

Доходы местных  бюджетов состоят из собственных, то есть закрепленных, и регулирующих. Они также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

 

 

К собственным  доходам относятся:

- местные налоги  и сборы:

- доли федеральных  и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе:

- доходы от  приватизации, реализации, сдачи в  аренду муниципального имущества,  а также установленная законодательством  доля доходов от приватизации  государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования:

- платежи за  пользование недрами и природными  ресурсами, установленные в соответствии  с федеральными законами:

- доходы от  проведения муниципальных займов  и лотерей;

- часть прибыли  рентабельных муниципальных предприятий;

- доходы от  муниципальных ценных бумаг:

- штрафы, подлежащие  перечислению в местные бюджеты  в соответствии с законодательством;

- государственная  пошлина, установленная федеральным  законодательством;

- отчисления  в местный бюджет от некоторых региональных налогов и сборов;

- отчисления  от некоторых федеральных налогов  и сборов;

- безвозмездные  перечисления из бюджетов других  уровней, включая дотации на  выравнивание бюджетной обеспеченности  муниципальных образований;

- доходы от  имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- часть прибыли  муниципальных предприятий, остающейся  после уплаты налогов и сборов  и осуществления иных обязательных  платежей;

- добровольные  пожертвования

- другие платежи,  установленные федеральными и  региональными законами.

К регулирующим доходам относятся:

- отчисления  от федеральных и региональных  налогов, устанавливаемые ежегодно (или на срок не менее трех  лет) законодательством субъектов  РФ для каждого муниципального  образования индивидуально в  целях бюджетного регулирования;

- финансовая  помощь в различных формах.

Особое место  в составе доходов местных  бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые органами государственной  власти органам местного самоуправления для выполнения ими отдельных  государственных полномочий, для реализации федеральных и региональных законов (в основном связанных с предоставлением социальных льгот отдельным группам населения) или для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета.

Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов  формировалась за счет собственных  источников. Однако фактически для  разных муниципальных образований  эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное  регулирование со стороны субъекта РФ чаше всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходов финансового положения муниципальных образовании региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. При такой ситуации в максимальном проигрыше оказываются так называемые "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приведет на следующий год к сокращению налоговых нормативов. В результате этого не увеличивается размер консолидированного бюджета субъекта РФ и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Основными статьями бюджета текущих расходов (без  учета расходов на выполнение государственных  полномочий) являются:

- Финансирование  муниципального хозяйства. Различные  муниципальные образования расходуют  на эти цели от трети до  половины расходов бюджета. Столь значительная доля этой статьи расходов объясняется высокой дотационностью жилищно-коммунальной сферы и городского транспорта, наличием многочисленных социальных льгот для отдельных слоев населения.

- Финансирование  социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальная помощь и др.). На эти цели расходуется 30-40% местного бюджета. Всего на перечисленные два главных направления тратится пятьдесят и более процентов бюджетных расходов.

- Расходы на  управление.

- Расходы, связанные  с обслуживанием и погашением  муниципального долга по займам  и ссуда.

- Ассигнования  на страхование муниципальных  служащих, объектов муниципальной  собственности, а так же гражданской  ответственности и предпринимательского  риска.

- Прочие расходы, в том числе непредвиденные.

В бюджете текущих  расходов могут выделяться так называемые «защищенные» статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при  каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся расходы  на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, на питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и др. Однако при существенном недовыполнении доходов бюджета сохранить в целости защищенные статьи не удается, о чем свидетельствуют массовые задержки выдачи заработной платы в бюджетных организациях. Ряд муниципальных образований уже отказался от выделения защищенных статей своих бюджетов.

Средства бюджета  развития расходуются на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и неплатежей по текущим расходам большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет займов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Проблемы  и пути реформирования управления  финансами на местном уровне

 

2.1 Участие  органов местного самоуправления  в финансово-кредитных отношениях

 

Существенным  инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. В соответствии с законом органы местного самоуправления вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и другие финансово-кредитные учреждения.

Законодательство требует, чтобы кассовое исполнение бюджетов всех уровней осуществлялось территориальными органами Банка России. Если по каким-либо причинам это невозможно, то орган местного самоуправления вправе выбрать для этой цели на конкурсной основе уполномоченный коммерческий банк. На уполномоченный банк может быть возложено:

- кассовое исполнение  местного бюджета и кассовое  обслуживание органов местного  самоуправления:

- размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного  бюджета с обязательным зачислением доходов в местный бюджет;

- размещение муниципальных  облигаций и билетов муниципальных  денежно-вещевых лотерей.

В некоторых крупных городах  были созданы муниципальные банки. Работа с муниципальным банком требует  отношения к нему не просто как  к коммерческой структуре, а как к учреждению, готовому разделить ответственность с администрацией за состояние дел в муниципальном образовании. Этот банк должен пользоваться определенным доверием администрации и представительного органа местного самоуправления. Между муниципальным образованием и банком должен быть заключен договор, предусматривающий взаимную ответственность. Выбор банка, обслуживающего местный бюджет, должен производиться на конкурсной основе.

Муниципальное образование  может также создавать другие муниципальные или смешанной формы собственности финансово-кредитные учреждения: страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные компании и др. Страховые компании и пенсионные фонды могут стать дополнительным источником инвестиционных ресурсов местного самоуправления, поскольку доверие населения к муниципальной власти на сегодня выше, чем к акционерным и частным финансовым структурам.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления имеют  право на выпуск муниципальных займов и эмиссию муниципальных ценных бумаг. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций, которые должны быть обеспечены муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Для создания гарантий такого обеспечения в муниципальном образовании должен быть образован залоговый фонд, в состав которого могут входить ликвидные объекты муниципальной собственности и часть финансовых средств местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных  неотложных проблем.

 

2.2 Минимальный  местный бюджет и проблема  его обеспечения

 

Всякое муниципальное  образование, независимо от величины его  собственной доходной базы, обязано  обеспечить для населения определенный минимум муниципальных услуг, гарантируемых государством. Величина этих услуг должна определяться социальными нормами и минимальными государственными социальными стандартами ужилите, образование, медицина, социальное обслуживание и др.;. на основании минимальных государственных социальных стандартов и с учетом региональных цен и тарифов в каждом субъекте Российской Федерации может быть определена минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Эта величина называется «минимум бюджетной обеспеченности». Умноженная на число жителей в муниципальном образовании, она дает величину его минимального бюджета текущих расходов.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» устанавливает  порядок, обеспечивающий для каждого  муниципального образования минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной либо долговременной основе. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а если и этого недостаточно - дотации и другие трансфертные платежи.

Фактически этот порядок  не соблюдается. Минимальные государственные социальные стандарты находятся в стадии разработки. Соответственно отсутствуют региональные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Поэтому большинство субъектов РФ устанавливает органам местного самоуправления произвольные нормативы налоговых поступлений, существовать на которые практически невозможно. Однако имеются и редкие исключения.

В настоящее время в  Российской Федерации существует около  двенадцати с половиной тысяч  муниципальных образований. Лишь четыреста  из них являются донорами.

К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести и такие как неэффективность расходов бюджетов, наличие фактов нецелевого использования средств, недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики, отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков.

В настоящее время через  муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета  на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.

За последние  годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных  органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.

Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном  порядке, разграничение предметов  ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

В настоящее  время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 2006 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.