Управление муниципальной недвижимостью

Устанавливая собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным имуществом, муниципальные образования должны в максимально возможной мере использовать конкурсные процедуры. Однако, если при приватизации муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Дело в том, что в соответствии с п.2.6 Государственной программы приватизации, утвержденной Указом Президента РФ от 28.12.93г. №2284 и п.4.5. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных указом президента РФ от 22.07.94г. №1535, арендуемые объекты нежилого фонда, полученные в аренду по конкурсу или аукциону, могли быть выкуплены арендатором за довольно умеренную плату (стоимость выкупа не превышала трех годовых арендных плат). Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).

Выводы по главе 2

1. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
2. В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.
3. Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
4. Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы формирования эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью являются поэтому приоритетными для муниципальных образований.
5. Права собственника муниципального имущества (от имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции — ст. 215 и 125 ГК РФ) в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, исчерпывающим образом перечислены в ст. 295 ГК РФ. В статье указаны две категории прав.

Глава 3. Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления и пути их преодоления

3.1. Проблемы формирования  муниципальной собственности в  свете реформы местного самоуправления

Право реализуется от имени муниципального образования органами МСУ, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. Однако данный закон пока не вступил в силу в своей основной части, а его вступление в силу (за исключением отдельных положений) с января 2006г. отложено до 1 января 2009г. (соответствующий закон 21 сентября принят Государственной Думой).

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).

Концептуальной особенностью ФЗ №131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а так­же критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:

1)  имущество, предназначенное для  решения установленных ФЗ №131 вопросов местного значения и  перечисленное в частях 2-4 ст.50 данного  закона;

2 имущество, предназначенное для  осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представи­тельного органа МО.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч.5 ст.50 ФЗ №131). Под перепрофилированием фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

4.5 ст.50 ФЗ №131 также определяет, что порядок и сроки упомянутого  выше отчуждения имущества устанавливаются  федеральным законом. Таким законом, определяющим порядок отчуждения, является федеральный закон от 21 декабря 2001г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Предельный срок отчуждения установлен самим ФЗ №131 в п.4 ч.8 ст.85 -это 1 января 2009 г. (1 января 2011 г., согласно принятому Госдумой закону). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009г.

Правоприменительная практика реализации ФЗ №131 в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. В настоящий момент выявились как минимум две проблемы:

1)жёсткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов  местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 этого же закона),

2)императивность требований ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст.154 ФЗ №122 по безвозмездной передаче имущества МО в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Возникает вопрос, насколько данные законодательные положения отражают конституционное право муниципальной собственности и соответствуют потребностям развития местного самоуправления?

 Привязка перечня имущества  к перечню вопросов местного  значения

а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований

Жесткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития МО. Особенно это заметно, сегодня, в условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.

Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но появилось много детей, оставшихся без попечения родителей. Здания дошкольных учреждений в этом случае могли быть перепрофилированы в т.ч. и в приюты для несовершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов социальной инфраструктуры. Если бы реально снизилась потребность в приютах и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы МСУ могли бы вернуть здание в систему образования. В формате нового закона эта гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут расстаться с большим объемом муниципальной собственности, в свое время изъятой из системы образования.

К примеру, услуга по социальной поддержке населения стала полномочием субъекта РФ, и органы местного самоуправления должны будут передать все социозащитные учреждения, в т.ч. размещенные на площадях бывших дошкольных учреждений, субъекту федерации. Есть примеры, когда в зданиях бывших дошкольных учреждений размещались объекты федерального значения, например, военкоматы, которые теперь требуют сохранения за ними зданий и передачи их в федеральную собственность. В результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем МО сокращается.

Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения ФЗ №131, с одной стороны, разрешающего органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции ОМСУ других муниципальных образований или органов государственной власти; с другой - эти полномочия ОМСУ могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Последнее условие вызывает очень много вопросов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже.

б) Сложность с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности

Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы МСУ иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в ФЗ №131 закреплены за ними с формулировкой «создание условий...»21 для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий...», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п. 12. ч.1 ст. 14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» 22(п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ст.50)

В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 10 ч.1 ст. 14) в статье 50 нет указания на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.

Вместе с тем возникает вопрос, а если муниципалитет «создал условия», но в поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий? Чтобы решить эту правовую неопределенность, субъекты РФ идут от сложившейся практики: если в поселении остались муниципальные бани или столовые, они закрепляют данные объекты в перечне имущества МО.

Если в муниципальном образовании такого имущества нет, то вопрос остается открытым.

Заложенная в ФЗ №131 возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности, в отличие от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью, перечисленных в первом разделе, приводит к попыткам давления на органы МСУ со стороны государственных органов. В некоторых субъектах РФ вся собственность объявляется государственной (даже бывшая муниципальная), например, в Башкортостане. В иных - перечень имущества, которое муниципальные образования должны передать в государственную собственность, формируется не по предложениям органов местного самоуправления, а на основе, постановлений исполнительных органов власти субъекта РФ, например, в Якутии. Другие субъекты «выкручивают руки» муниципалитетам, ограничивая финансирование, поступающее в виде дотаций на содержание имущества которое пред­полагается передать в государственную собственность, вынуждая таким образом МО «добровольно» с ним расставаться.

Возникающее ощущение несправедливости и сокращение в будущем возможностей маневрирования недвижимостью в целях социально-экономического развития вынуждает органы МСУ защищаться не всегда легитимным способом: идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, например, занятых сегодня учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующим перепрофилированием данных объектов собственности. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами нед­вижимости в случае необходимости развития различных услуг, но в настоящий момент такие действия значительно ухудшают качество обслуживания населения.

Вызывают также опасение выдвигаемые на федеральном уровне предложения о еще большем ужесточении (в интерпретации сторонников ужесточения - «упрощении») процедур передачи собственности, фактически поддерживающие те субъекты РФ, которые берут на себя инициативу самостоятельного принятия решений по вопросам передачи собственности без соблюдения заявительной процедуры со стороны муниципалитетов.