Управление муниципальным хозяйством в РФ

1.2. Нормативно – правовые основы управления муниципальным хозяйством в РФ

В России принята одноуровневая модель МСУ. Предметы ведения МСУ (перечень вопросов местного значения) определены в ст.6 Закона Российской Федерации №131-ФЗ (ред.от 20.03.2011г., с изм. От 20.03.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Приведем здесь те из 30 вопросов местного значения, которые относятся к экономической и хозяйственной деятельности:

      владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

      местные финансы, местный бюджет, местные налоги;

      комплексное социально-экономическое развитие МО;

      содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

      организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

      организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

      охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

      регулирование планировки и застройки территории МО;

      создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

      контроль за использованием земель на территории МО;

      регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

      организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

      организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

      муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

      благоустройство и озеленение территории МО;

      организация утилизации и переработки бытовых отходов;

      организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

      организация и содержание муниципальных архивов;

      организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

      создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

      создание условий для деятельности учреждений культуры в МО;

      сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

      организация и содержание муниципальной информационной службы;

      создание условий для деятельности СМИ МО;

      создание условий для организации зрелищных мероприятий;

      создание условий для развития физической культуры и спорта в МО;

      обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

      участие в охране окружающей среды на территории МО;

      обеспечение противопожарной безопасности в МО, организация муниципальной пожарной службы.

Третий дефис в этом перечне предписывает органам МСУ, а не органам государственной власти, заниматься экономическим развитием МО.

         В качестве примера разграничения полномочий в сфере экономической и хозяйственной деятельности между представительными и исполнительными органами МСУ приведем здесь перечень вопросов, отнесенных законодателем к исключительному ведению представительных органов МСУ:

      утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

      установление местных налогов и сборов;

      установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Знание муниципальной экономики, муниципального управления становятся определяющим для эффективного хозяйствования, эффективного управления территорией, для практической реализации миссии муниципального самоуправления жизнедеятельности человека.
        Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими экономическую и финансовую деятельность муниципального самоуправления являются Федеральные Законы:

       Закон Российской Федерации №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

      Гражданский Кодекс РФ;

      Бюджетный кодекс РФ;

      Налоговый кодекс РФ.

В настоящее время приняты и действуют более 100000 нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность муниципального самоуправления. Нормативно-правовые акты субъектов федерации и органов муниципального самоуправления часто противоречат федеральному законодательству. Законодательная база, определяющая экономическую и хозяйственную деятельность органов муниципального самоуправления, далека от полноты и совершенства и не обеспечивает самостоятельности муниципального самоуправления в решении вопросов местного значения.

Предметы ведения, закрепленные за  муниципальным
образованием, должны соответствовать вопросам местного значения, вопросам обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения этого муниципального образования, вопросам удовлетворения его коллективных потребностей.
Объем полномочий органов муниципального самоуправления должен соответствовать предметам ведения и обеспечивать правовую возможность решения вопросов местного значения.

Органы муниципального самоуправления осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность в муниципальном образовании, управляя муниципальным хозяйством.
Муниципальное хозяйство, отражая двойственную природу муниципального самоуправления, также имеет двойственную природу:

- оно имеет черты, как частного, так и государственного хозяйства;                - проявляет себя и как хозяйство, и как властные отношения.
Организация деятельности муниципального хозяйства невозможна без правильной организации бюджетного процесса. Местные налоги и сборы являются важным источником доходов местных бюджетов, однако, в настоящее время в Российской Федерации их доля в общей структуре доходной части бюджетов не является определяющей.
 

1.3. Организационная специфика муниципального хозяйства

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

- связь между государством и населением;

- связь между государством и мелким собственником. [21]

Поэтому важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего, главным - обязательностью ее решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления").

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления, тем не менее, имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. В своей книге Л. Велихов "Основы городского хозяйства" определил четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения).

В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборная по своей природе. [21]

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Какие же черты государства несет на себе местное самоуправление и муниципальное хозяйство?

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

При этом особенно важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности.

Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в законе. [21]

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

В чем же проявляется двойственность природы местного самоуправления применительно к муниципальному хозяйству?

Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты "дивидендов по акциям" производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

       Существует ряд факторов, оказывающих влияние на специфику организации муниципального хозяйства. Наиболее характерные из них следующие.

Во-первых, природный и географический факторы. Природные условия оказывают сильное влияние на формирование систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Так, условия жизни в разных частях Российской Федерации сильно отличаются, и во многом в силу того, что в зависимости от природных условий в значительной степени определяются основные занятия населения и условия их жизни, характер поселений и способы хозяйствования (от кочевий Севера и казачьих станиц Юга до индустриальных городов-мегаполисов, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестье торговых путей.

Во-вторых, фактор внутренних и внешних воздействий на политико-хозяйственную систему. Внутренние факторы связаны с особенностью соотношения влияния различных групп населения на процесс становления государственной власти. Система управления не может не испытывать воздействия на свое формирование и развитие со стороны внутренних и внешних условий самого ее существования.

Формирование системы управления муниципальным хозяйством должно опираться как на анализ общих характеристик экономического цикла, так и на особенности (скорость развития экономических отношений, природные условия, определяющие особенности хозяйствования и др.) прохождения данного цикла в конкретной стране, регионе страны.

Выводы:

Местное самоуправление имеет двойственную природу: с одной стороны, органы местного самоуправления – это органы власти, решения которых обязательны для всех физических и юридических лиц, расположенных на территории муниципального образования, с другой – это специфический хозяйствующий субъект (собственник), управляющий специфическим производственным процессом по удовлетворению потребностей жителей муниципального образования.