Виды и формы муниципальной власти. Основные теории местного самоуправления

Четвертой известной в настоящее время  формой организации системы муниципальной  власти является схема в рамках которой не избирается Глава муниципального образования. При подобной системе организации муниципальной власти избирается местный представительный орган, который своим решением назначает на должность управляющего местным хозяйством - Главу местной администрации. Следует отметить, что подобная схема управления муниципальным образованием допускалась в соответствии со ст. ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. [9], однако, в практике муниципального строительства практическое распространение она не получила. В связи же со ст. 34 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. анализируемая схема управления муниципальным образованием в настоящее время исключается.

В качестве пятой известной формы организации  системы муниципальной власти можно  выделить «комиссионную форму». В соответствии с комиссионной формой организации системы муниципальной власти, население муниципального образования избирает выборных представителей - комиссионеров, которые непосредственно управляют каким-либо структурным подразделением местной администрации, курирующим определенный вопрос местного значения. В совокупности они образуют единый орган управления муниципальным образованием - комиссию, которая соединяет в себе функции представительного и исполнительного органа и единолично решает все вопросы местного значения.

Следует отметить, что на возможность существования  подобной модели указывает в своей  работе Е. С. Шугрина [11]. Однако, по настоящее время подобная модель организации местной власти в практике муниципального строительства не применялась и не предусмотрена в соответствии с Законом Российской Федерации № 131-ФЗ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Основные теории местного самоуправления

 

Теории местного самоуправления следует рассматривать  как обобщение и анализ мирового опыта организации местной власти, ее отношений с государством. Л. Велихов  называет следующие теории местного самоуправления:

- Теория свободной общины;

- «Общественная» (хозяйственная) теория;

- Государственная теория;

- Теория дуализма муниципального управления.

 

3.1 Теория свободной общины

 

Основоположниками теории свободной общины были Гербер, Аренс, Э.Мейер, О.Лабанд, О. Ресслер . Суть теории заключается в том, что право населения (общины ) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным. [7]

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

избираемость  органов местного самоуправления членами  общины;

разделение  дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей  природе от дел государственных;

признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

невмешательство государственных органов в собственную  компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Н.И. Лазаревский, характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным». [10]

Эти принципы оказали определенное влияние  на развитие законодательства 30-40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть - муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.

Идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования уязвима, поскольку с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в административно-территориальную единицу государства.

 

3.2 «Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления

 
 Основоположниками общественной теории были О. Ресслер, Р. Моль , В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков. «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.

Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами». [8]

«Общественная»  теория исходит, из противоположения местного общества государству, общественных интересов  политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами».

Сторонники  «общественной» теории неоднократно предпринимали  попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые  по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо  отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным» [6] .

Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для  государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.

Вторым  направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная  теория , ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления - всегда выборной.

 Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий, однако оказалось практически невозможно разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» местные хозяйственные дела.

 

3.3 «Государственная» теория самоуправления

 

Данная теория сменила  «общественную» (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Суть  государственной теории заключалась  в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление - это  лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое  обладает определенной автономией в  решении местных вопросов. Кроме  того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно  местным населением или его представителями.

По  мнению сторонников этой теории, представители  государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих  органов власти. Как следствие  этого они не представляют интересов  местного сообщества и не вникают  в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано  с тем, что в условиях строгой  иерархии часть государственной  администрации на местах лишена таких  важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления» [10].

Еще один сторонник рассматриваемой  теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению  должны быть включены в государственную  систему управления.

 

4. Теория дуализма

 

Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы. [9].

4. Система муниципальной власти городского округа

     ЗАТО Большой Камень

 

Система управления городским округом ЗАТО Большой Камень, предназначенная для его развития и защиты, удовлетворения гражданами города своих потребностей, регулируется Уставом городского округа ЗАТО Большой Камень, утвержденным решением Думы ЗАТО г. Большой Камень 14.06.2005 № 313-р. [14]

Местное самоуправление в  городском округе ЗАТО Большой Камень осуществляется органами местного самоуправления, состоящими из:

- Дума городского округа  закрытое административно-территориальное  образование Большой Камень –  представительный орган местного  самоуправления;

- глава городского округа  закрытое административно-территориальное  образование Большой Камень –  высшее должностное лицо муниципального  образования;

- администрация городского  округа закрытое административно-  территориальное образование Большой  Камень – исполнительно-распорядительный  орган местного самоуправления;

- контрольно-счетная палата  городского округа закрытое административно-территориальное образование Большой Камень – контрольно-счетный орган городского округа.

Органы местного самоуправления городского округа наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа ЗАТО Большой Камень.

 

4.1 Дума городского округа

Дума городского округа является постоянно действующим представительным органом городского округа, обладающим правом представлять интересы населения  городского округа и принимать от его имени решения, действующие  на территории городского округа.

Дума городского округа состоит  из 22 депутатов, избираемых сроком на 5 лет.

11 депутатов избираются  по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию  городского округа пропорционально  числу голосов избирателей, поданных  за списки кандидатов, выдвинутые  избирательными объединениями, 11 депутатов  избираются по одномандатным  избирательным округам с равным  числом замещаемых мандатов.