Влияние англосаксонской муниципальной системы на российскую

Возникают серьезные сомнения и в достаточной проработанности принимаемых федеральных и региональных законов о местном самоуправлении, проводимой муниципальной реформы. Ибо такие дискуссии и проведение эффективной муниципальной правовой политики, как правило, связаны с соотнесением избранной модели местного самоуправления с формой и традициями Российского государства, системой государственной власти и общими принципами ее организации, состоянием бюджетной системы и экономики, социокультурными особенностями, ментальностью населения, разворачивающимися глобальными процессами и иными объективными и субъективными условиями и факторами развития государства и общества. Но такой анализ проблематичен, если сущность самой модели остается не только спорной, но и малоизученной.

Трудно не согласиться с известным специалистом в области местного самоуправления Н.С. Тимофеевым, что "современный российский вариант местного самоуправления как один из уровней народовластия (публичной власти) требует переосмысливания многих устоявшихся стереотипов". О целесообразности постановки вопроса в такой плоскости говорит и тот факт, что теория местного самоуправления в российской науке только еще формируется, испытывая традиционные трудности становления понятийного аппарата, определения методологических подходов, выбора основных направлений развития. Такие проблемы усугубляются общими проблемами юриспруденции, противоречивым развитием конституционного и муниципального законодательства в условиях непрекращающихся реформ, спецификой правоприменительной практики в отдельных регионах и муниципальных образованиях.

Отдельные дефекты разработки теоретико-методологических проблем  местного самоуправления могут быть обусловлены также тем, что современная  практика российского местного самоуправления во многом стала продолжением прерванной в начале прошлого века традиции. Вынужденное преодоление историко-правового разрыва, осуществленное в сжатые сроки, приобрело отчасти характер возрождения уже на новом уровне прошлого опыта. В науке это привело к тому, что в поле зрения исследователей оказались классические труды по местному самоуправлению, многие из которых были написаны в XIX веке, что безусловно оказало влияние на характер и содержание научного процесса.

В частности, если проанализировать основные подходы к выявлению  правовой природы местного самоуправления, то, как представляется, большинство из них можно свести к двум взаимосвязанным концепциям. Первая из них связана с попыткой определить правовую природу местного самоуправления, опираясь на анализ основных теорий местного самоуправления (общественной, государственной, дуалистической и др.).

Вторая базируется на сопоставлении сформировавшихся в  большинстве развитых стран муниципальных  систем (англосаксонской, французской, коммунальной системы ФРГ и др.). Еще раз подчеркнем, что данные подходы не только взаимосвязаны, но и взаимообусловлены. Причем это проявляется не только в содержательном аспекте.

Названные теории сформировались задолго до современного этапа, отражая  и стимулируя становление и развитие в прошлом и соответствующих  муниципальных систем.

Но правомерно ли в начале XXI века анализировать феномен местного самоуправления, используя понятия прошлых веков, когда формировались соответствующие муниципальные системы и оформлялись известные концепции? Однозначный ответ здесь неуместен.

Очевидно, что представления  об англосаксонской и французской муниципальных системах, сформировавшиеся благодаря дискуссиям сторонников разных точек зрения на местное самоуправление, отражали реальную муниципальную практику конкретной эпохи и определенных стран. На уровне теоретического обобщения понятия "англосаксонская" и "французская" муниципальные системы стали представлять собой идеальные (чистые) типы, исключенные в практике, но позволяющие выявить наиболее сущностные признаки явления. Прежде всего, это характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, наиболее ярко проявляющийся в отсутствии либо наличии административной опеки, а также компетенционная характеристика.

В свое время немецкий социолог (юрист по образованию) М. Вебер, разрабатывая теорию "идеальных типов" и соответствующий метод исследования, писал об опасной ошибке, дезориентирующей ученого, когда содержание теории некритически отождествляется с самой реальностью и выдается за отражение ее глубинной сущности.

Называя каждый "идеальный тип" продуктом "научно дисциплинированной фантазии", критерием научности той или иной концепции он считал ее исследовательскую продуктивность. С этой точки зрения, дискуссии сторонников и оппонентов общественной теории местного самоуправления оказались весьма продуктивными. Они способствовали в тех условиях уточнению позиции и аргументации каждой из сторон и привели к взаимообогащению теоретических построений, отдельных концептуальных положений.

Вполне логично, что  в последующие годы, в том числе  и под влиянием государственных реформ в ряде европейских государств, стали формироваться и новые теории местного самоуправления, а большинство реформ местного самоуправления отражали процессы довольно активного изучения, обобщения и заимствования положительного опыта каждой из сложившихся муниципальных систем. Показателен здесь пример и России, приступившей к разработке и реализации земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ на основе освоения не только собственного исторического опыта, но и зарубежного.

Ограниченный характер классических понятий и теорий местного самоуправления для уяснения правовой природы его современных моделей, необходимость в связи с этим поиска новой парадигмы актуализируется также тем, что произошли существенные изменения в сущности современных государств, их конституционно-правовом регулировании. Так, в прошлом становление местного самоуправления, ознаменовавшее формирование классических теорий местного самоуправления, каждый раз было связано с попытками разрешения на практике и в теории противоречия между государственной властью, которая была весьма далека от идеалов народовластия, и местным самоуправлением - первым и начальным опытом такой демократии. Обоснование права на самостоятельное решение вопросов своей жизнедеятельности в этих условиях было связано, как полагали наиболее решительные сторонники местного самоуправления, с неизбежным противопоставлением местного сообщества и государства. Для сторонников менее радикального варианта реформирования государственной власти, ее децентрализации, было очевидно, что местное самоуправление в условиях сохранения мощной государственной машины может возникнуть только как ее составная часть.

Другими словами, в условиях развития классических буржуазных государств, когда еще не сложились традиции парламентаризма и партийные системы, только начиналось формирование институтов правового государства и гражданского общества, пределы политической системы ограничивались рамками государства, системой его органов.

Политическое и государственное  можно было рассматривать почти как синонимы, а властеотношения в качестве своего единственного субъекта включали органы государственной власти (должностных лиц, носителей государственной власти). Местное самоуправление можно было развивать либо как феномен исключительно общественный, либо как составную часть государственной власти.

Становление и развитие демократических  правовых государств, одну из конституционных  основ которых составляет местное  самоуправление, не только существенно, как уже было отмечено, изменило их правовое регулирование, но, видимо, вынуждает иначе взглянуть и на содержание взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Провозглашение народовластия в Основном законе государства, народа как единственного источника власти в Российской Федерации привело к расширению понятий властеотношений, субъектов власти и политической системы в целом. Политическая власть не может рассматриваться уже только как государственная. Это не могло не найти своего отражения в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, который, формулируя свои правовые позиции, неоднократно определял сущность местного самоуправления как разновидности публичной власти, выявляя соотношение власти муниципальной и власти государственной. Данная позиция ("Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и наряду с государственной властью является составляющей публичной власти") нашла применение в практике других органов власти, в том числе судебных.

Обращаясь к официальному толкованию Конституции РФ, необходимо отметить, что в основе многих из сформулированных им правовых позиций лежат достижения отечественных и зарубежных мыслителей, разрабатывавших проблемы конституционализма, теории и практики конституционного развития и заложивших теоретико-методологические подходы к анализу современных реалий. В этом плане трудно переоценить значение одной из первых фундаментальных работ о Конституции РФ профессора С.А. Авакьяна и по его же инициативе проводимых уже более десятка лет международных научных конференций, определяющих наиболее "болевые" точки конституционного и муниципального права. Большое значение также для выработки концепции местного самоуправления как одного из уровней, разновидности публично-правовой власти имеют исследования Ю.А. Тихомирова, который в новых условиях сформулировал проблему публичного в праве, соотношения публичного и частного, а также В.Е. Чиркина, сформулировавшего и последовательно рассмотревшего происхождение, природу, организацию и реализацию публичной власти.

Хотя правовая природа  местного самоуправления, как было сказано, не определяется его организационной  структурой, компетенцией или, например, порядком юридической ответственности - все это, наоборот, обусловлено  его двойственной природой, но конкретное решение данных вопросов в законодательстве способно значительно повлиять на его перерождение. В частности, будучи одним из уровней публично-правовой власти, местное самоуправление осуществляет не только собственную компетенцию, но и переданные государственные полномочия. Но если объем такой переданной компетенции (с соответствующими механизмами финансирования, отчетности и контроля со стороны органов государственной власти) начнет доминировать над вопросами местного значения, может сложиться основа для деформации местного самоуправления.

Вместе с тем, пока правовая природа местного самоуправления определяется соотношением политического  и социального (социального и  политического) сущность данного явления  останется неизменной. Для судьбы местного самоуправления в России опасно чрезмерное усиление как политического, так и социального. Вытеснение администрированием местной автономии неизбежно приведет к огосударствлению местного самоуправления. Столь же может быть печальна судьба местного самоуправления, если отрицание в нем политического, властеотношений, разновидности публичной власти, приведет к его перерождению исключительно в социальный (общественный) феномен (территориальное общественное самоуправление). Не отрицая его эффективности для реализации определенных задач, вместе с тем, очевидно, что оно не способно заменить собой местное самоуправление.

Таким образом, возвращаясь  к вопросу о проблемах конституционно-правового  регулирования местного самоуправления в России, нельзя не признать, что  таковые, конечно, есть. Многие из них, как представляется, связаны с общими проблемами Основного закона. Это, например, последствия противоречивого регулирования разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к местному самоуправлению нельзя не обратить внимание на то, что определение вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления как сферы совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) изначально определило основной вектор его развития: в зависимости от доминирования политики централизации или децентрализации будет изменяться и соотношение федерального законодательства (с присущей ему унификацией) и регионального (направленного на дифференциацию конституционно-правовой модели местного самоуправления). Неизбежны, в частности, противоречия в реализации конституционных положений о местном самоуправлении на отдельных территориях. Данный перечень можно продолжить.

Однако установленная  конституционно-правовая модель местного самоуправления по многим позициям соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, отражая достижения мировой муниципальной практики. Характер, содержание и направленность принятых в рамках одной Конституции РФ столь разных федеральных законов о местном самоуправлении показывает, что в рамках избранной модели имеются достаточно широкие рамки для вариативных поисков на уровне федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов.

2.3 Сравнительный анализ  муниципальной системы в России с мировыми системами местного самоуправления.

Некоторые современные  ученые обращают пристальное внимание на разнообразие моделей организации  управления местными делами, определяющих степень самостоятельности и  объем полномочий городского самоуправления. Интересным представляется исследование характерных черт городского самоуправления как составной части института местного самоуправления России в свете соответствия (либо несоответствия) его тем или иным признакам нижеприведенных моделей.

В основе своей классификация указанных моделей сходна с выделением систем права:

-англосаксонская (английская  или англо-американская:Великобритания, США, Канада, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия);

-континентальная (европейская  или французская:Франция, Италия, Испания);