Законодательный процесс

Законопроект может быть внесен в любую из палат парламента (лишь проект закона о бюджете вносится  попеременно:  один год — в нижнюю палату, другой — в верхнюю), где он обычно проходит три чтения. Если законопроект отклонен (за исключением бюджета), он может быть внесен в парламент только после истечения шести месяцев с момента отклонения. В законодательном процессе значительную роль играют парламентские комиссии. Парламент вправе делегировать им полномочия по рассмотрению и принятию законов, кроме законов по конституционным и избирательным вопросам, законов о бюджете, о делегировании законодательных полномочий, а также законов, ратифицирующих международные договоры. Кроме того, закон может быть возвращен из комиссии в палату по требованию правительства, членов какой-либо из палат или членов самой комиссии.

Закон (если только он не является конституционным) считается принятым в случае его  одобрения в идентичной редакции обеими палатами (большинством присутствующих при наличии большинства членов палаты). После этого закон передается президенту, который промульгирует его в течение месяца со дня одобрения (исключение составляют законы, объявленные палатами срочными, которые промульгируются в срок, указанный в соответствующем законе). Президент может наложить на закон отлагательное вето, которое преодолевается повторным принятием закона палатами.

В США прохождение законопроекта (билля) в каждой из палат Конгресса  начинается с его внесения, причем финансовые законопроекты могут быть внесены только в Палату представителей. Право законодательной инициативы формально принадлежит лишь членам обеих палат. При этом большинство публичных законопроектов, т.е. законопроектов общего характера в отличие от частных законопроектов, имеющих индивидуальное действие, инициируются исполнительной властью и вносятся через соответствующих депутатов. В целях ускорения прохождения билля он может быть одновременно внесен в обе палаты. Общая политика в области законодательства во многом определяется ежегодными посланиями президента Конгрессу. В каждой из палат билль проходит три чтения, а между первым и вторым чтением, как правило, и стадию рассмотрения в комитете.

Первое чтение заключается в  формальном внесении законопроекта  в палату, после чего он передается в соответствующий комитет (тексты наиболее важных законопроектов могут быть одновременно переданы сразу в несколько комитетов). В комитете билль подвергается детальному рассмотрению, в него вносятся различные поправки. Дальнейший ход может быть дан законопроекту лишь в том случае, если большинство членов комитета выскажутся за его представление на рассмотрение палаты. В этом случае вставляется доклад с рекомендациями, который зачитывается палате председателем комитета или по его поручению каким-либо иным членом комитета. Второе чтение начинается с оглашения всего текста законопроекта, после чего происходит обсуждение данного билля и предлагаемых к нему поправок. В рамках третьего чтения зачитывается окончательный текст законопроекта, затем он ставится на голосование.

В случае одобрения законопроекта  палатой он направляется в другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения. При возникновении разногласий  между палатами образуется согласительный комитет с целью выработки  общей позиции. Если какая-либо из палат в итоге не согласна с представляемым законопроектом, он отклоняется. Одобренный обеими палатами билль направляется на подпись президенту, а в случае его подписания главой государства становится законом и подлежит официальному опубликованию⁶.

Наряду с законами палаты Конгресса  принимают также различные резолюции. Наиболее важное значение среди них  имеют совместные резолюции, принимаемые  обеими палатами и подписываемые президентом. Подобные резолюции фактически мало чем отличаются от законов. В такой форме с одобрения % членов каждой из палат могут приниматься и конституционные поправки, которые не нуждаются в одобрении президента. Совпадающие резолюции принимаются обеими палатами по вопросам их взаимоотношений. Наконец, простые резолюции принимаются только одной палатой по вопросам ее деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Особенности принятия законов о бюджете.

 

В соответствии с законодательством  страны, президент США в начале года (администрация Б.Клинтона регулярно делала это в начале февраля) представляет конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год, выступая со специальным бюджетным посланием. Одновременно публикуется и сам проект бюджета.

Федеральный бюджет представляет собой  подробную смету правительственных  доходов и расходов - по источникам поступлений и основным направлениям и программам расходования средств. Бюджетные документы являются результатом длительной предварительной подготовки, проводимой при участии всех министерств и ведомств исполнительной власти, а также консультаций с руководством конгресса. Она начинается за полтора года до наступления финансового года.

После представления проекта бюджета  конгресс приступает к многомесячному сложному процессу обсуждения его в различных комитетах и подкомитетах. Бюджетный процесс в конгрессе, или законодательный бюджетный процесс, стартует в феврале, когда президент представляет в конгресс свой проект бюджета, и должен закончиться до 1 октября. Он имеет ряд отличительных особенностей осуществления бюджетных процедур, показанных наглядно в таблице.

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В  КОНГРЕССЕ  
(по закону 1974 г. с рядом последующих поправок)

Сроки	Действие	Документы
ноябрь- декабрь	представление исполнительной властью конгрессу на предварительных оценок расходов и доходов	оценка бюджета текущий момент
февраль	предоставление конгрессу проекта  бюджета, бюджетное чтение Послания о положении в стране	послание
февраль- май	слушания в комитетах по бюджетным заявкам министерств и ведомств	печатные показания
15 марта	представление бюджетным комитетам соответствующими комитетами конгресса оценок программ и предполагаемых расходов	Резолюции комитетов
1 апреля	предоставление БУК бюджетным  комитетам альтернативных уровней годовых доходов и оценок программ	доклады БУК
15 апреля	представление палатам бюджетными комитетами проекта первой совместной бюджетной резолюции	доклады согласит. комиссии
15 мая	принятие первой совместной резолюции палатами
май-июнь	принятие соответствующими комитетами докладов о санкционировании и ассигновании	доклады комитетов
май- сентябрь	утверждение палатами законов об ассигнованиях  завершение рассмотрения новых бюджетных полномочий и расходов	материалы слушаний
август- сентябрь	принятие согласительными комиссиями решений по программам и их финансированию	Доклады согласит. комиссий
1 октября	начало нового финансового года
октябрь- январь	преодоление вето, согласование деталей о расходах	опублик. законы

Бюджетный процесс в том виде, как он представлен в таблице, был разработан в Законе 1974 г. о замораживании фондов и контроле конгресса за бюджетным дефицитом, и составляет основу современного законодательного бюджетного процесса.

Как видно из таблицы, в рамках законодательного бюджетного процесса существуют три параллельных и взаимосвязанных процесса.

Первый - это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе исполнительного  проекта бюджета и с учетом прогнозов экономической конъюнктуры, предложенных исполнительной властью и специальным аналитическим органом конгресса - БУК устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита на новый финансовый год и на 2 года, следующие за ним.

При определении основных параметров бюджета, конгресс исходит из прогнозов о воздействии принимаемого бюджета на экономику США и формирует фискальную политику на грядущий финансовый год. На этом этапе бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, т.е. фиксируются уровни военных и гражданских расходов, осуществляется разбивка средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей. Их в американском бюджете насчитывается 21. Это Национальная оборона, Международные отношения, Наука, техника и космические исследования, Энергетика, Природные ресурсы и охрана окружающей среды, Сельское хозяйство, Торговля и коммерческий кредит, Транспорт, Местное и региональное развитие, Образование, Подготовка рабочей силы, Занятость и социальные услуги, Здравоохранение, Социальное обеспечение и Медицинская помощь, Обеспечение доходов, Выплаты и услуги ветеранам, Поддержание правопорядка, Управленческие расходы, Финансовая помощь общего назначения, Выплата процентов, Надбавки к жалованию служащих федерального правительства, Перераспределение балансовых поступлений в федеральный бюджет, Федеральный бюджет в целом⁷.

В конгрессе выполнение этих функций  возложено на бюджетные комитеты обеих палат. Итогом их работы становится совместная бюджетная резолюция, которая  принимается обеими палатами конгресса. Она служит законодательной основой для последующих решений других комитетов по программам.

Второй этап - это санкционирование или разрешение на осуществление  той или иной программы или  вида деятельности, установление предельного  объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации и определение целей и предназначений программы. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ, видов деятельности и принимаются федеральные законы о налогах.

Ответственность за подготовку такого "разрешающего" проекта закона лежит на законодательных комитетах. В сенате их число варьируется около 16, а в палате представителей - 10. Решения законодательных комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе бюджетной резолюции и в рамках определенных бюджетной резолюцией средств на различные направления правительственной деятельности. Так, если, например на Национальную оборону, согласно бюджетной резолюции, выделен определенный объем средств, то комитет, в этом случае по делам вооруженных сил, обеих палат рассматривает и принимает программы, которые должны быть реализованы на сумму выделенных средств.

В дальнейшем, при рассмотрении проекта  бюджета и подготовке законопроекта  по ассигнованиям, комитеты по ассигнованиям и обе палаты могут выдать такую же сумму, какая была определена в санкционирующем законе, или сократить ее , но не могут ассигновать больше. Если средств на программу ассигновано больше, чем санкционировано, то для получения полного объема средств в рамках санкционированных ранее фондов требуется новая санкция конгресса.

Посредством принятия "разрешающих" законопроектов, определяющих ежегодные  уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над министерствами и ведомствами. Исполнительной власти это позволяет на ежегодной основе оценивать программы с точки зрения их эффективности и таким образом либо продолжать финансирование, либо аннулировать программу. "Разрешающие", или санкционирующие, законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по вопросам, входящим в их юрисдикцию⁸.

Однако никаких финансовых выплат на основании такого "разрешающего" закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие закона об ассигнованиях, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета. Принятие законопроектов по ассигнованиям составляет третий этап законодательного бюджетного процесса.

На основании бюджетной резолюции и санкционирующего закона комитетами и подкомитетами по ассигнованиям составляется законопроект по ассигнованиям, в котором дается точное предписание сумм, которые могут быть выделены министерством финансов на определенные программы. В рамках этого процесса происходит корректировка расходов на конкретные виды деятельности, установленные санкционирующими комитетами.

Законопроект принимается обеими палатами и подписывается президентом.

Что можно отнести к достоинствам организации современного бюджетного процесса в США? Во-первых, ответственная бюджетная политика должна согласовываться с политическими и экономическими реальностями. Поэтому она требует систематической и периодической экспертной оценки целей и задач государственной политики, закладывающейся в бюджет, а также оценки перспектив развития экономики и текущей экономической конъюнктуры, уровней безработицы и других ключевых экономических показателей. Располагая мощной аналитической базой, конгресс имеет возможность готовить такие материалы и на их основе разработать свой вариант бюджетного документа, альтернативный проекту исполнительной власти, что, в частности, имело место при составлении проекта федерального бюджета на 1996 фин.г.

Во-вторых, в американском конгрессе  необычайно широк круг законодателей, вовлеченных непосредственно в разработку бюджета либо путем обсуждения бюджетных статей, относящихся к области их специализации, либо путем внесения предложений относительно общего направления бюджетной политики, которые конгресс должен выработать. Такая процедура позволяет членам конгресса осознанно голосовать за такой важный документ, каким является бюджет.