Зарубежный опыт развития местного самоуправления

 

 

 

МИНИСТЕРСТВО  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ  ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ  И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ  БЕДСТВИЙ

 

 

 

Академия Государственной  противопожарной службы МЧС России

 

 

 

Кафедра: «Правового и кадрового обеспечения деятельности ГПС»

 

Дисциплина: «Муниципальное управление и местное самоуправление»

 

 

РЕФЕРАТ

Тема: «Зарубежный опыт развития местного самоуправления»

 

 

 

 

Выполнил: слушатель 1 курса группы №1, ФЗО ФРК АГПС МЧС  России подполковник внутренней службы Захватов Константин Геннадьевич Зачетная книжка №25

 

 

 

 

Москва 2013г.

Содержание

 

Введение………………………………………………………………………	3
1. Основные модели  местного самоуправления.....………………………..	4
2.  Права граждан ………………………………….....……………………..	11
3. Финансирование органов местного самоуправления……….…………..	13
4. Муниципальные организации…………………………………………….	15
5. Опыт административно-территориальных  реформ……………………..	18
Заключение …………………………………………………………………..	22
Список  литературы …………………………………………………………	24

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Зарубежный опыт организации  местного самоуправления и мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально  важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом  общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности»[1]. 
 Цель данной работы проведение анализа основных существующих моделей организации местного самоуправления в зарубежных страх, рассмотрение правовых и финансовых основ организации местного самоуправления в зарубежных странах. Знакомство с зарубежным опытом административно-территориальных реформ. Эффективность использования международного опыта в России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Основные модели местного самоуправления

 
          Англосаксонская и  континентальная модели. Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и  континентальная. Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:  
          - высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь  “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне).

Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной  Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки. Ее черты:

- сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости;

- определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

- ограниченная автономия местного самоуправления; наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное  самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне  департамента, чтобы полностью смениться государственной  властью на уровне региона.  Основным звеном местного самоуправления являются коммуны,  каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет.  В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют  смешанные модели, вобравшие в  себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую  и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в  виду, что в демократически развитых странах различия между этими  двумя моделями не носят принципиального  характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»[2].

Сущностные черты для  всех муниципальных систем, развивающихся  в условиях демократии, –  сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и  для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

- «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

- «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

- «сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

- «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать  структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными[3].

В целом в Европе отношение  к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» - «юг». Скандинавские  страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой.

Адольф Гессер в своей  книге «Свобода муниципальных образований  как спасение Европы»[4] связывает  уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

- «исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США);

- «либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне  (Испания, Франция, Италия и Германия).

Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем  аглосаксонская/континентальная модели. Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно – верховенство государства, там закон может создать общину. Первенство общины проявляется в том, какое внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления демократических  прав граждан гарантированы законом  о местном самоуправлении, который  состоит из105 статей, из них  6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении  и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно[5].  
В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.

 Компетенция местного самоуправления: общие формулировки или детализация?

Для первой группы стран  характерны общие формулировки компетенции  местного самоуправления. В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании  вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местным законодательством такие вопросы, как  строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным[6]. 
            В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет[7].

Для второй группы стран компетенция более детально устанавливается законом и судебной практикой. Во Франции органы местного  самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана. Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.).  Российский  опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу. В Германии задачи, выполняемые коммунами делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Совета, который определяет, будут ли они решаться, и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач[8].