Налоговое администрирование

Налоговое администрирование - это деятельность исполнительно-распорядительного типа, осуществляемая органами государственного управления и направленная на повышение эффективности функционирования налоговой системы.

Так как основным источником формирования доходов бюджетной системы выступают налоги, то выполнение расходных обязательств государства во многом зависит от эффективности налоговой политики, которая, в свою очередь, обеспечивается действенностью организационно-правовых факторов. Поэтому управление налоговыми отношениями организуется государством как управляющим субъектом и гарантом соблюдения формальных норм поведения экономических субъектов.

Эффективность функционирования механизма взимания налогов во многом зависит от организационной структуры национальной налоговой системы и практикой конструирования отношений между государственными органами и налогоплательщиками. Реализация стратегических целей налоговой политики обеспечивается через механизм налогового администрирования, предполагающий не только наличие институционально установленных правил взимания налогов и принудительной мотивации к их исполнению, но и использование экономических рычагов, инструментов и стимулов в налоговом процессе, а также методов экономического анализа и прогнозирования налоговых поступлений.

Целью налогового администрирования является достижение максимально возможного эффекта для бюджетной системы в отношении налоговых поступлений при минимально возможных затратах, в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля.

Систематизируем основные задачи налогового администрирования и остановимся подробнее на каждой из задач.

1. Сбор и обработка информации.

Сбор и обработка информации являются базовой задачей налогового администрирования, без реализации которой невозможно осуществление прочих задач. Информация, необходимая для проведения налогового администрирования, включает в себя различные формы бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности. По собранным данным производится анализ налоговых поступлений в разрезе налогов, бюджетов, налогоплательщиков. Также анализ проводится по показателям эффективности налогового контроля, то есть по количеству и качеству проведенных камеральных и выездных проверок, качеству реализации иных форм налогового контроля. Сбор и анализ информации необходимы для оценки текущей ситуации и разработки на ее основе направлений совершенствования процесса налогового администрирования.

2. Налоговое планирование  и прогнозирование.

Налоговое планирование и прогнозирование представляют собой оценку качественных и количественных параметров бюджетных заданий.

Главными целями налогового планирования выступают определение количественной и структурной оценки налогового потенциала в разрезе регионов, заблаговременная оценка возможных последствий планируемых к принятию на федеральном и региональном уровне решений по вопросам государственной налоговой, бюджетной, экономической и социальной политики. Кроме того, налоговое планирование может применяться не только уполномоченными органами для максимальной реализации фискальной функции налогов. Сущность налогового планирования также состоит и в общепризнанном за всяким налогоплательщиком праве использовать все допускаемые законом средства, пути и методы сокращения своих налоговых обязательств. Правильное использование предусмотренных налоговым законодательством льгот и скидок может не только обеспечить сохранение финансовых накоплений, но и финансировать расширение деятельности.

Налоговое прогнозирование является научно-аналитической стадией налогового планирования, исследовательской основой для подготовки плановых решений. Задачами налогового планирования и прогнозирования являются выявление фактического налогового потенциала территорий (на основе анализа налоговой базы по соответствующим налогам) или субъектов налогообложения (налоговая нагрузка по видам экономической деятельности), а также его максимально допустимое фискальное использование, т.е. на основании полученных данных выбор объектов налоговых проверок. От эффективности проведенного планирования налоговых проверок зависят как объемы платежей по их результатам, так и в немалой степени уровень налоговых поступлений в бюджетную систему.

3. Налоговое регулирование.

Налоговое регулирование представляет собой совокупность мер государственного вмешательства в ход выполнения налоговых обязательств. Данная задача реализуется в полном объеме в рамках налогового механизма, налоговое администрирование предполагает сопровождение выполнения указанной задачи с позиции осуществления своих функций исполнительными органами власти. А именно: прием и оформление документов на предоставление вычетов, получение льгот, отсрочек по уплате налогов, проведение налогового контроля по вопросам правомерности использования льгот и прочим вопросам исполнения налогового законодательства, принятого в рамках налогового регулирования.

Методы налогового регулирования можно разделить на два направления: стимулирующие и дестимулирующие.

К стимулирующим методам относятся: налоговые каникулы, налоговые вычеты, льготы, снижение налоговых ставок, отсрочки, рассрочки по уплате налогов, инвестиционный налоговый кредит.

Дестимулирующими методами налогового регулирования выступают: штрафы, повышение налоговых ставок, отмена налоговых льгот.

4. Налоговый контроль.

Налоговый контроль – это разновидность государственного финансового контроля, реализуемого в налоговой сфере. Руководство самим процессом контроля становится возможным посредством реализации системы мероприятий и процедур, действий, способов и методик контрольного, проверочного и аналитического характера.

В целях определения налогового администрирования как науки выделем пять основных составляющих (элементов) этой науки, необходимых для данного явления:

а) объект исследования

Объектом налогового администрирования выступают налоговые отношения. 

В качестве субъектов налогового администрирования могут выступать государственные органы власти и управления, которые можно классифицировать так:

- налоговые органы;

- органы, обладающие полномочиями налоговых органов (органы управления государственных внебюджетных фондов, финансовые органы, таможенные органы);

- правоохранительные органы (с точки зрения экономической безопасности).

В практике субъекты налогового администрирования получили название налоговых администраторов (администраций).

Налоговыми администрациями признаются налоговые и иные уполномоченные органы исполнительной власти, на которые возложены функции по организации процесса налогового администрирования в отношении налогоплательщиков, расположенных на подведомственной им территории в разрезе подконтрольных им налоговых поступлений.

б) общие принципы налогового администрирования

Действующее налоговое законодательство не содержит нормативно установленных принципов, которым должен соответствовать налоговое администрирование. Статья 3 НК РФ «Основные начала законодательства о налогах и сборах» касается только материально-правовых аспектов налогообложения.

Законодательный пробел в плане отсутствия нормативно установленных принципов налогового контроля частично восполняется правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Однако отсутствие закрепленных на уровне закона принципов налогового администрирования представляется не вполне нормальной ситуацией. По степени воздействия на проверяемых субъектов налоговое администрирование практически не имеет себе равных в сравнении с иными формами государственного финансового контроля. Поэтому формализация в конкретных правовых нормах его принципов, а также их раскрытие представляются необходимой законодательной мерой.

Администрирование налогов как вид государственной деятельности строится и базируется на определенных принципах. Принципы включают основополагающие идеи установления, выражающие объективные закономерности организации уполномоченных государством органов, осуществляющих налоговое администрирование, обоснованные направления реализации их компетенции, задач и функций, отражающие базовые конституционные положения и лежащие в основе правотворческой деятельности, исполнения налоговой обязанности и деятельности налоговых органов.

Представляется необходимым систематизировать принципы налогового администрирования, такие как:

- принцип обеспечения законности;

- принцип юридического равенства;

- принцип добровольного исполнения налоговой обязанности;

- принцип защиты прав;

- принцип гласности и защиты сведений, составляющих налоговую тайну;

- принцип презумпции невиновности налогоплательщика;

- принцип ответственности за допущенные правонарушения;

- принцип информационного обеспечения.

Принцип обеспечения законности состоит в том, что каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога[1]. То есть все, на кого распространяется закон о данном налоге, обязаны правильно и своевременно уплатить налог, причем плательщику бессмысленно (по экономическим либо по иным соображениям) искать пути обхода требований закона, подвергаясь риску быть выявленным.

Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом[2]. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить[3].

Иным аспектом принципа законности можно считать соблюдение требований законодательства о правах и обязанностях налогоплательщиков, налоговых органов, других участников налоговых правоотношений, формах и методах налогового контроля, налоговой ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Дополнительным аспектом данного принципа можно также считать определение места нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в вопросах налогообложения, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, с одной стороны, а с другой стороны, являются обязательными только для подразделений этих федеральных органов.

На наш взгляд, помимо указанных аспектов данного принципа можно считать право отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае несоответствия указанных решений законодательству о налогах и сборах[4].

Характерной чертой принципов является их взаимосвязанность и взаимообусловленность. С.Г. Пепеляев справедливо отмечает: “Основные принципы непосредственно определяют структуру и объем полномочий налоговых органов. Максимальное воплощение этих принципов должно быть провозглашено целью их деятельности. Они же лежат в основе оценки законности конкретных действий и решений налоговой администрации”.

Принцип юридического равенства означает равенство перед законом всех контролируемых субъектов при принятии законодателями нормативных актов, регулирующих порядок осуществления налогового администрирования. Принцип соблюдения прав человека и гражданина проявляется в том, что должностные лица налоговых органов обязаны корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам и их представителям, не унижать их честь и достоинство[5].

Принцип добровольного исполнения налоговой обязанности.

Для обеспечения порядка поступления налогов недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Как справедливо отмечает М.В. Карасева: “...добровольное исполнение налогоплательщиком его налоговой обязанности путем собственных активных действий без помощи государственных органов - это то, к чему, прежде всего, стремится государство” и далее: “Что касается действий государственных органов, направленных на обеспечение исполнения налоговой обязанности, то они являются в системе налогового регулирования вторичными, вынужденными”.