Правовые проблемы налогового контроля в Российской Федерации

Главная заслуга А. Смита состоит в том, что он развил правовую и экономическую основу финансового хозяйства. Его научные рекомендации стали использоваться в законодательной практике европейских государств. Учения А. Смита продолжает развивать его ученик Д. Риккардо. Последователь идей А.Смита Ж. Сисмонди видел целью налоговой политики значительное улучшение жизни народа путем сокращения косвенных налогов, установления минимума, свободного от налогообложения, требовал прогрессивности в налогообложении. Он считал, что «оплачивать налогами услуги государства, должны те — кто этими услугами пользуется, имущие, а не бедняки». Прогрессивные взгляды Ж. Сисмонди были использованы правительствами многих европейских государств второй половины XIX века.

Учение Смита, Риккардо и Сисмонди позволило сделать шаг вперед в учении о государстве и праве, в том числе налоговом. От государства стали требовать, чтобы оно признало неприкосновенным личное достоинство гражданина, его права, свободы. Теория физиократа У. Пегги, взгляды И. Канта послужили основой концепции правового государства.

Под воздействием новых  теорий в области философии, права  и государства изменялись концептуальные модели налоговых систем в зависимости от экономической политики государства. Теоретический взгляд на налоги начал формироваться относительно недавно, ставя такие вопросы: какова внутренняя природа налогов, как правового явления, как воздействуют различные налоги на экономику страны, как налоги воздействуют на различные слои населения, какова эффективность тех или иных налогов для государственной казны.

В России прообраз единой налоговой службы оформился в княжении Ивана III с появлением финансового управления казенного приказа. В царствование Алексея Михайловича число приказов, ведавших сбором налогов, значительно увеличилось, и лишь в 1718 году они были упразднены Петром I в связи с учреждением камер-коллегии, в обязанности которой вменялось «надзирание и правление над окладными и неокладными доходами».

Во времена Екатерины II, указом от 24 октября 1710 года была учреждена экспедиция о государственных доходах. Спустя год ее разделили на четыре самостоятельных экспедиции: первая занималась доходами, вторая — расходами, третья — ревизией счетов, четвертая — взысканием недоимок, недоборов и начетов. Все четыре экспедиции подчинялись генерал-прокурору. Петровские коллегии к тому времени были упразднены, а их функции по финансовому управлению переданы казенным палатам. 8 сентября 1802 года было создано министерство финансов, основной задачей которого стало управление казенными и государственными деньгами, необходимыми правительству на его содержание. На местах вопросы налоговой системы решались казенной палатой, подчиненной министерству финансов. В 1885 году в ведении казенных палат были учреждены должности податных инспекторов, которые осуществляли контроль за правильным взиманием налогов на своих участках. Податные инспекторы изучали реальное положение дел в хозяйственной деятельности населения и размеры получаемых доходов. Они же расследовали факты злоупотреблений по сокрытию доходов от налогообложения, уклонения от уплаты налогов.

Февральская буржуазно-демократическая  революция 1917г. не внесла сколько-нибудь серьезных изменений в систему и структуру налоговых органов. Радикальные перемены начались только в конце 1918г. 31 октября Совет Народных Комиссаров принял Декрет об организации финансовых отделов губернских и уездных комитетов Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Из инструмента финансовой политики и регулятора рыночных отношений налоги были превращены в орудие классовой борьбы, средство экономического подавления большого количества людей, относящихся к среднему классу. К примеру, принятый в 1918 г. чрезвычайный десятимиллиардный налог носил откровенно конфискационный характер.

Гражданская война и  хозяйственная разруха привели  к политике военного коммунизма, когда частная торговля полностью запрещалась, вводились плановое снабжение населения товарами первой необходимости (карточная система), трудовая повинность, продразверстка. Продотряды, осуществляющие продразверстку, получили саамы широкие полномочия. Продразверстка предполагала изъятие всех излишков, полученных крестьянином. Данные изменения имели противоправный и антигуманный характер. Только в марте 1921г. продразверстка была заменена продналогом.¹

В 1925г. НКФ СССР принял Положение о наружном налоговом надзоре, где определялись права, функции, задачи и обязанности финансовых инспекторов, их помощников и финансовых агентов. На наружный налоговый надзор возлагалось обследование плательщиков налогов, изучение источников их доходов, объектов налогообложения. Ведение окладного счетоводства (карточки недоимок, книги, отчетные ведомости и другие) передавались кассовым органам, а взимание платежей – налоговым агентам. Исключительное значение предавалось контролю за взиманием налогов со стороны вышестоящих финансовых органов.

Согласно положению  о взимании налогов для осуществления  своих функций налогового контроля финансовые агенты были наделены самыми широкими полномочиями по проведению проверок. При принудительном взыскании налогов финансовые органы имели право производить опись, арест и продажу с публичного торга, принадлежащего недоимщику имущества и строений, обращать взыскания на суммы, причитавшиеся недоимщику от третьих лиц или находящиеся на текущих счетах в кредитных учреждениях. Следовательно, государством осуществлялся жесткий налоговый контроль. В Уголовном Кодексе РСФСР (1922г.) имелся целый ряд статей (ст. 78, 79, 79а, 80, 139а, 108) предусматривающих ответственность за налоговые правонарушения и преступления против порядка налогообложения. Количество осужденных по этим статьям было значительным. Так в 1923г. - 20572 человека понесли наказание за уклонение от уплаты налогов, а в 1925г. количество осужденных по этим статьям уже составило 26152 человека. Кроме того, налоговые преступления в те годы приобрели и политическую окраску, т.е. рассматривались как сокрытое противодействие советской власти.

Следует отметить, что огромное число налоговых правонарушений привело к необходимости создания налоговых судов. Например: В Ленинграде в соответствии с Постановлением Ленинградского губернского суда была создана специальная камера народного суда по налоговым делам, а в дальнейшем была создана и при Московском финансовом отделе. По нашему мнению на сегодняшний день созрела необходимость создания налоговых судов, о чем говорят не только ученые, специалисты налоговых служб, но и сами судебные органы. Важно заметить, что способы уклонения от уплаты налогов, используемые в 20-е годы актуальны и до настоящего времени. Так одними из распространенных способов уклонения от уплаты налогов были такие, как ликвидация предприятия на момент наступления уплаты налога, создание кооперативов, которые пользовались налоговыми льготами, осуществление торговли товарами, приобретенными на подставных лиц, имеющих патенты, ведение двойных книг учета.

Кроме того, налоговые  преступления в те годы приобрели  и политическую окраску, т.е. рассматривались как сокрытое противодействие советской власти. Следует отметить, что огромное число налоговых правонарушений привело к необходимости создания налоговых судов. Например: В Ленинграде в соответствии с Постановлением Ленинградского губернского суда была создана специальная камера народного суда по налоговым делам, а в дальнейшем была создана и при Московском финансовом отделе. По нашему мнению на сегодняшний день созрела необходимость создания налоговых судов, о чем говорят не только ученые, специалисты налоговых служб, но и сами судебные органы. Важно заметить, что способы уклонения от уплаты налогов, используемые в 20-е годы актуальны и до настоящего времени. Так одними из распространенных способов уклонения от уплаты налогов были такие, как ликвидация предприятия на момент наступления уплаты налога, создание кооперативов, которые пользовались налоговыми льготами, осуществление торговли товарами, приобретенными на подставных лиц, имеющих патенты, ведение двойных книг учета.

Экономико-правовая реформа  в России обусловила появление в законодательстве понятия "налоговый контроль". Впервые указанная категория была закреплена в статье 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. №943-1 "О Государственной налоговой службе РФ" определением Государственной налоговой службы РФ (ныне МНС РФ), как единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ №1635 от 23 декабря 1998г. Государственная  налоговая служба РФ преобразована  в Министерство по налогам и сборам РФ. Однако, следует отметить, что изменение статуса налоговых органов фактически не произошло.

В соответствии с Указом Президента РФ №1176 от 14 августа 1996 г. "О  системе федеральных органов  исполнительной власти", министерством  РФ является федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а федеральная служба РФ рассматривается как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Из определения министерства РФ ясно видно, что оно является органом, осуществляющим непосредственное управление определенным кругом объектов, связанных с данной отраслью управления и находящихся в их подчинении. В отличие от министерств РФ, имеющих в основном отраслевую специализацию, федеральные службы призваны осуществлять межотраслевые функции и не имеют полномочий по непосредственному оперативному руководству. Подчинение может присутствовать лишь в каком-либо специальном отношении.

Рассматривая вопросы такого разграничения, известный специалист в области налогового права Айвазян Г.А. отметил, что межотраслевой, контролирующий, а также координационно-регулирующий характер деятельности является тем специальным признаком, который отличает функциональные органы от отраслевых. В публикациях по налоговому праву справедливо отмечается функциональная и контролирующая природа МНС РФ. Однако такие оценки сущности органов налогового контроля не всегда достаточно четко трактуются в специальной и учебной литературе. Имеются утверждения, что "посредством налогового контроля проверяется законность и целесообразность осуществляемой деятельности, своевременность уплаты налогов, сборов". Делаются выводы о налоговом контроле, как методе руководства компетентного органа государственного управления за соблюдением налогоплательщиками требований налогового законодательства. С таким подходом нельзя согласиться. Ни НК РФ, ни иные акты налогового законодательства не содержат норм, указывающих на возможность контроля со стороны налоговых органов целесообразности деятельности налогоплательщиков и налоговых агентов. Подобные правомочия характерны скорее для отраслевых, а не для функциональных и контрольных органов. Соответственно неуместным выглядит и определение налогового контроля как метода руководства. Однако следует учесть, что только Федеральным законом от 27.07.2006 N 137-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ» законодателем введено понятие налогового контроля. До этого времени данное определение в законодательстве отсутствовало. Изучив историю развития налогового контроля, проанализируем его сущность и значение подробнее.

§2. Понятие и значение налогового контроля

Как уже отмечалось выше, до недавнего времени законодательство не содержало понятия налогового контроля. Налоговый кодекс ограничивался лишь указанием на то, что налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли). Предпринимая попытку формулирования понятия налогового контроля, нельзя не отметить определений, встречавшихся до 2008г. в научной литературе. Так, Т.Ф. Юткина пишет, что "налоговый контроль - элемент финансового контроля и налогового механизма. Налоговый контроль пронизывает экономику по вертикали и по горизонтали, обеспечивая соблюдение правил бухгалтерского учета и отчетности, законодательных основ налогообложения". На специализированный характер налогового контроля указывает Алехин А.П., определяя, что такой контроль сформирован в виде самостоятельных в организационном и юридическом отношении органов государственного управления.

И.И. Кучеров говорит  лишь о том, что налоговый контроль является одним из важнейших направлений финансового контроля, относится к типу финансово-хозяйственного контроля, соотносясь с государственным финансовым контролем как частное с общим.

По мнению А.В. Брызгалина и В. Зарипова, налоговый контроль состоит не только в проверке соблюдения законодательства о налогах и  сборах, но и в проверке правильности исчисления, полноты и своевременности  уплаты налогов и сборов, а также в устранении выявленных нарушений. В целом налоговый контроль названные авторы определяли как: "установленную законодательством совокупность приемов и способов проверки, осуществляемых налоговыми органами и обеспечивающих полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, а также выполнение иных обязанностей налогоплательщиков и других обязанных лиц".

В настоящее  время понятие налогового контроля содержит ст. 82 Налогового кодекса РФ. Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым кодексом. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах. Особенности осуществления налогового контроля при выполнении соглашений о разделе продукции определяются главой 26.4 Налогового кодекса. Налоговые органы, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов и органы внутренних дел в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач.