Пути совершенствования организационных основ досудебного порядка разрешения налоговых споров

* Источник: Сайт Высшего Арбитражного суда Российской Федерации

Как видно из таблицы, действительно, с каждым годом рассмотрение налоговых споров в суде значительно уменьшается, благодаря новым правилам обжалования. Резкое снижение произошло именно после вступления в действие новых положений налогового законодательства. Тем не менее, налогоплательщики все равно обращаются в суд за защитой своих прав. При этом тревожной тенденцией является постепенное снижение процента удовлетворенных требований  налогоплательщиков (табл.№2).

Таблица №2               Процент удовлетворения требований 

                               налогоплательщиков в судебном порядке*

* Источник: Сайт Высшего Арбитражного суда Российской Федерации

Эта тенденция распространяется только на налоговые споры, касающиеся оспаривания результатов налоговых проверок. Почему же идет такое снижение удовлетворенных требований налогоплательщика, ведь суд является незаинтересованным участником в разрешении споров и именно поэтому может вынести более объективное решение.

Вышестоящие налоговые органы нередко используют жалобы налогоплательщиков как повод для выработки дополнительной аргументации в обоснование решений нижестоящих налоговых органов, которая может быть использована последними при судебном разбирательстве, что затрудняет оспаривание этих решений налогоплательщиками и часто приводит к отказу в удовлетворении исковых требований налогоплательщика. Защищать права налогоплательщиков в судебной инстанции становится все труднее и труднее.

2.2.           Проблемы досудебного урегулирования налоговых споров

В НК РФ не урегулирована процедура рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом. В частности, отсутствует ясность в вопросе о том, обязан ли вышестоящий налоговый орган уведомить налогоплательщика о времени и месте рассмотрения жалобы, вправе ли налогоплательщик участвовать в рассмотрении своей жалобы.

В соответствии с п. 7 ст. 3 НК РФ возникшая правовая неопределенность во всех случаях должна быть истолкована в пользу налогоплательщиков, т.е. налогоплательщику должна быть предоставлена возможность участвовать в рассмотрении своей жалобы, а решение вышестоящего налогового органа по результатам рассмотрения жалобы не может ухудшать положение налогоплательщика ни в части установления новых фактов, ни в части дополнительной аргументации.

Судебная практика по вопросам досудебного урегулирования налоговых споров еще не сложилась, но уже появляются первые прецеденты, подтверждающие обоснованность данного вывода. Так в определении от 24.06.2009 №ВАС-6140/09 Высший арбитражный суд РФ не нашел оснований для переоценки выводов нижестоящих судов, отменивших со ссылкой на п. 7 ст. 3 НК РФ решение вышестоящего налогового органа по результатам рассмотрения апелляционной жалобы налогоплательщика на том основании, что жалоба была рассмотрена в отсутствие налогоплательщика.

Представляется, что подобная аргументация может быть использована и в спорах с налоговыми органами по поводу законности и обоснованности принятых ими по результатам налоговых проверок решений в случае, если в обоснование своей позиции они будут ссылаться на решения вышестоящих налоговых органов.

Количество судебных споров в Российской Федерации, связанных с применением законодательства о налогах и сборах, за 1-е полугодие 2009 года снизилось на 12,8% (по сравнению с 1-м полугодием 2008 года) и составляет 43 252 дела против 49 605. Таковы статистические данные, обнародованные Высшим арбитражным судом РФ.

Также за это время уменьшилось количество судебных заседаний по оспариваемым решениям налоговых органов о привлечении к административной ответственности (на 19,9%) и по спорам о возврате из бюджета денежных средств, списанных налоговыми органами либо излишне уплаченных налогоплательщиками (на 46,3%). Одновременно возросло количество дел, рассмотренных по искам налоговых органов о ликвидации организаций (в 2,9 раза).

Число налоговых споров, рассмотренных апелляционной инстанцией, снизилось на 14,6%, а налоговых споров, рассмотренных кассационным судом, — на 25%.

Удивительным образом и налоговики, и налогоплательщики в равной мере убеждены, что статистика судебных дел по налоговым спорам свидетельствует именно в их пользу

По причине несовершенства законодательства одним из самых распространенных способов ухода от налогов остаются фирмы-однодневки.

Необходимость прохождения досудебной процедуры урегулирования налоговых споров приводит к увеличению периода финансовой неопределенности, что вряд ли способствует эффективному ведению предпринимательской деятельности. Это обусловлено, в частности, недостаточной урегулированностью в НК РФ порядка рассмотрения вышестоящим налоговым органом жалоб налогоплательщиков. Так, согласно п. 2 ст. 140 НК РФ, по итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение нижестоящего налогового органа вышестоящий налоговый орган вправе оставить это решение без изменения, отменить или изменить его полностью или в части и принять по делу новое решение, либо отменить решение и прекратить производство по делу. Фактически эта единственная норма, регулирующая принятие решения по жалобе. В отличие от процессуального законодательства, регулирующего деятельность судов, НК РФ не содержит оснований для изменения или отмены вышестоящим налоговым органом решения нижестоящего налогового органа, не определяет пределы рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом. Как следствие, возникает, в частности вопрос, может ли вышестоящий налоговый орган при рассмотрении жалобы выходить за рамки фактов, установленных решением нижестоящего налогового органа, либо приводить доводы, на которые не ссылался нижестоящий налоговый орган.

Ппроцессы по контролю за налогоплательщиком и разбирательств по делам о налоговом правонарушении, как и по обжалованию ненормативных актов, заведомо для налогоплательщика являются неэффективными, а с позиции функционального разделения компетенций судов и вышестоящих налоговых органов - формальными. При этом вопрос об установлении в законодательстве регламента обязательного или альтернативного порядка обжалования носит принципиальный характер на данном отрезке времени.

А это значит, что необходимо модернизировать новые «старые» правила рассмотрения налоговых споров и выстраивать эффективную систему административного обжалования.

2.3. Пути совершенствования организационных основ досудебного порядка разрешения налоговых споров

Совершенствование налогового законодательства в области досудебного урегулирования налоговых споров возможно путем создания единой (универсальной) процедуры досудебного урегулирования налоговых споров.

Повышение эффективности досудебного урегулирования налоговых споров возможно путем создания специальных механизмов, используемых при досудебном урегулировании налоговых споров.

А именно:

- наделение органа, принимающего решение по итогам досудебного урегулирования налогового спора, специальными полномочиями, которые касаются сумм, подлежащих взысканию с налогоплательщика;

- изменение срока уплаты налога и сбора, а также пеней, предусмотренное главой 9 Налогового кодекса РФ.

При досудебном урегулировании налоговых споров существует необходимость наделения подконтрольного субъекта эффективными правомочиями на стадии досудебного урегулирования налоговых споров. Среди них:

- право налогоплательщика на ознакомление с материалами налоговой проверки;

- право на отложение заседания Комиссии при наличии уважительных причин;

- право налогоплательщика на изменение своей позиции в ходе досудебного урегулирования налогового спора.

Для повышения эффективности досудебного урегулирования налоговых споров необходимо создание специального субъекта, рассматривающего споры в досудебном порядке.

Существует необходимость усиления контроля за действиями налогового органа.

Для чего требуется:

- изменение критериев оценки деятельности налоговых органов;

- введение ответственности должностных лиц налогового органа, принимающих решение по результатам рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке;

- создание специального органа либо наделение существующих финансовых органов функцией контроля за действиями налоговых органов;

- создание института компенсации налогоплательщику за незаконное изъятие денежных средств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение.

Однако имеется и существенный недостаток данного способа обжалования, который заключается в том, что вышестоящий налоговый орган или вышестоящее должностное лицо налогового органа предпочитает защищать свои внутренние интересы, а не интересы налогоплательщика. На основе анализа существующей практики можно сделать вывод о неэффективности данного способа обжалования.

По моему мнению, для решения указанной проблемы необходимо принять нормативно-правовой акт либо внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ, которые определяли бы процедуру защиты прав налогоплательщиков в административном порядке на уровне закона. На сегодняшний день данная процедура регулируется нормами ведомственного Приказа МНС России от 17 августа 2001 г. "Об утверждении регламента рассмотрения споров в досудебном порядке" . Также требуется внесение соответствующих изменений, касающихся состава Комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, а именно в части расширения круга субъектов, входящих в ее состав. Лица, которые могут участвовать в рассмотрении жалобы, должны быть не заинтересованы в исходе дела, не находиться в материальной, служебной и иной зависимости от сторон спора и принимать решение по жалобе, только исходя из норм действующего законодательства, на основе принципов законности и справедливости. Без внесения соответствующих изменений невозможно достичь справедливого баланса в отношениях налогоплательщиков и налоговых органов.

Положения, регулирующие судебный порядок обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов, носят отсылочный характер. Если в отношениях по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов в качестве налогоплательщиков участвуют юридические лица или физические лица - индивидуальные предприниматели, то рассмотрение вопросов осуществляется на основании арбитражно-процессуального законодательства, если речь о физических лицах, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя, - то вопросы регулируются на основании норм гражданского процессуального законодательства.

В ряде стран, например в США и ФРГ, действуют специальные налоговые суды, которым подведомственны все споры в сфере налогообложения. В Канаде также традиционно действует специализированный орган для рассмотрения налоговых споров: в 1983 г. в составе судебной системы образован Налоговый суд, ранее такие споры были подведомственны Палате налогового контроля.

Налоговые суды могут создаваться и для рассмотрения только определенной категории споров. Так, в Великобритании судопроизводство по спорам, возникающим в связи с налогом на добавленную стоимость, ведет независимый трибунал. Решения трибунала могут быть обжалованы в Высшем суде.

Создание таких судов вызвано спецификой дел, связанных с налогообложением. Их рассмотрение часто требует знания различных отраслей права, основ бухгалтерского учета и экономики. Налоговые споры, несмотря на все их особенности, уже не редкость в России. Разногласия с налоговыми органами возникают в деятельности почти каждого налогоплательщика, поэтому назначение специальных судей для разрешения налоговых споров имеет большое значение для объективного и квалифицированного разрешения таких споров .