Анализ ФЗ от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе"

Анализ ФЗ от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной  системе"

Финансовая деятельность государства носит комплексный  характер. В силу того что отношения, складывающиеся в процессе ее осуществления, являются денежными, качество организации  финансовой системы во многом зависит  от установленного порядка их правового  регулирования. Именно поэтому при  построении системы государственных  и общественных фондов одним из связующих  звеньев, обеспечивающих организационное  единство, выступает платежная система.

Платежная система играет решающую роль, обеспечивая своевременный  перевод денежных средств как в рамках бюджетной системы, так и за ее пределами. Развитие современных технологий, необходимость интеграции России в мировую экономику и вызвали необходимость создания эффективной платежной системы, которая бы отвечала текущим рыночным потребностям и целям деятельности государства.( См.: Криворучко С.В., Глисина В.Р. Современные платежные системы: Учеб. пособие, руководство по изучению дисциплины, практикум, тесты, учебная программа / Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. М., 2005. С. 7.)

В экономической науке  платежная система определяется учеными как "система взаимоотношений  субъектов экономики, которая в  соответствии с определенными принципами построения и процедурами обеспечивает инфраструктуру перевода денежных средств  от одного экономического субъекта к другому" (См.: Парафило Л.В. Экономические основы построения и функционирования платежной системы Российской Федерации: Автореф. на соискание степени кандидата экономических наук. Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов. 2001. С. 7 - 8.)

В юридической литературе же платежную систему определяют "как совокупность правовых норм, учреждений, программно-технических  и других средств, обеспечивающих проведение межбанковских расчетов" ( Тарасенко О.А. Платежная система Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 1. С. 65.)

Первоначальный проект, поступивший  в Банк России из Министерства финансов, под «Национальной платежной системой» понимал совсем не ту систему, о которой мы говорим сегодня. Первоначально речь шла о формировании системы, которая впоследствии стала именоваться «Национальной системой платежных карт», по аналогии с международными системам Visa и MasterCard.

Кроме того, для развития национальной платежной системы  важное значение имеет правовое обеспечение  платежных инноваций, появление  которых вызвано технологическим  развитием (электронные деньги, интернет-платежи, мобильные платежи), а также общих условий для всестороннего применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации. В этой связи, необходимы учет технологической специфики и ее адекватное отражение в нормах законодательства о национальной платежной системе.

Как отмечают ученые, "эффективное  функционирование платежной системы  может достигаться только на основе целенаправленных усилий государства" (См.: Национальная платежная система России: проблемы и перспективы развития / Н.А. Савинская и др.; Под ред. д-ра экон. наук, проф. Н.А. Савинской, д-ра экон. наук, проф. Г.Н. Белоглазовой. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. С. 6.)

Выделяют различные факторы, препятствующие построению устойчивой платежной системы, такие, как "несовершенство систем; отсутствие достаточных экономических предпосылок для вступления российских банков в единую платежную систему банковских карт; отсутствие единого правового пространства, которое создало бы условия для реализации комплексных социально-экономических проектов на основе многофункциональных банковских карт; низкий уровень финансовой грамотности населения и , как следствие, недоверие к безналичным расчетам" (См.: Каштанов И.В. Факторы, препятствующие созданию единой платежной системы банковских карт // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2008. N 3. С. 104.)

До принятия обсуждаемого ФЗ  механизм правового регулирования  в сфере расчетов базировался  на отдельных положениях Гражданского кодекса РФ (главы 42, 44 - 46) , Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" , Положения ЦБР от 3 октября 2002 г. N 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" , Федерального закона от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Закон N 103), а также некоторых иных актах Банка России.

Прежде всего, следует  определиться с целями, которые преследует законодатель, вводя в действие механизм правового регулирования национальной платежной системы в России, создание которой было задекларировано как  одна из важнейших задач в рамках общегосударственной политики . К таковым следует причислить:

- необходимость формирования  устойчивой системы расчетов  в рамках государства;

- упорядочение сделок  с ценными бумагами и электронными  платежными инструментами;

- построение эффективной  системы контроля.

Очевидным становится стремление государства упорядочить сферу  денежных расчетов, которые были до этого момента урегулированы  довольно неполно. Это во многом изначально свелось к включению в часть  вторую Гражданского кодекса РФ главы 46, что отвергало саму возможность  признания по формальным основаниям иных форм расчетов, за исключением  традиционных (аккредитивы, инкассо, чеки, платежные поручения). Именно поэтому  признание возможности по использованию  электронных денег при совершении сделок было вызвано необходимостью фиксации обычаев делового оборота  нормативно, что и демонстрирует  законодатель, вводя в оборот такие  понятия, как "электронные средства платежа", "электронные денежные средства".

Как верно отмечают ученые, использование электронных денег  как альтернативы традиционным позволит достичь ряда положительных результатов.( Национальная платежная система: оценка эффективности механизма правового регулирования // Банковское право. № 2 Карташов А.В.  Москва  Издательство  Юрист 2012  51-55)

О том, что такое национальная платежная система в точности знают только экономисты и финансовые аналитики. Но все же попробуем разобраться. На самом деле, национальная платежная система – это совокупность всех форм взаимодействий в финансовой системе страны при переводе денежных средств от плательщика к получателю без обналичивания. Эта система контролируется Банком России. То есть, это такая система, которая позволит среднему обывателю обходиться и вовсе без наличности. В идеале, все операции, начиная от выплаты заработной платы рабочему и заканчивая покупкой жвачки и оплатой парикмахерских услуг, должны осуществляться по безналичному расчету.

В статье 3 ФЗ от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ "О национальной платежной  системе" дается следующее понятие: национальная платежная система - совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы);

Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 161-ФЗ в НПС включаются следующие  лица:

- операторы по переводу  денежных средств (включая операторов  электронных денежных средств);

- банковские платежные  агенты (субагенты);

- платежные агенты;

- организации федеральной  почтовой связи при оказании  ими платежных услуг в соответствии  с российским законодательством;

- операторы платежных  систем;

- операторы услуг платежной  инфраструктуры (операционный центр,  платежный клиринговый центр  и расчетный центр).

Все указанные лица именуются  субъектами НПС.

Ключевыми субъектами НПС  являются операторы по переводу денежных средств. Это организации, имеющие  право осуществлять перевод денежных средств. Ими являются:

- Банк России;

- Внешэкономбанк;

- кредитные организации,  обладающие правом на осуществление  переводов денежных средств.

Специального регулирования  деятельности таких лиц Закон N 161-ФЗ не предусматривает. Например, согласно ч. 3 ст. 11 этого Закона перевод денежных средств кредитные организации должны осуществлять в соответствии с требованиями Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках и банковской деятельности).

Для осуществления некоторых  функций оператор по переводу денежных средств может привлекать банковского  платежного агента. Согласно ч. 1 ст. 14 Закона N 161-ФЗ банковский платежный агент может:

- принимать от физического  лица наличные денежные средства  и (или) выдавать их такому  лицу (в том числе посредством  платежных терминалов и банкоматов);

- предоставлять клиентам  электронные средства платежа  и обеспечивать возможность их  использования в соответствии  с условиями, установленными оператором  по переводу денежных средств;

- проводить идентификацию  клиента - физического лица, его  представителя и (или) выгодоприобретателя в целях осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с требованиями российского законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Банковским платежным  агентом не может быть кредитная  организация (п. 4 ст. 3 Закона N 161-ФЗ).

Согласно легальному определению, изложенному в п. 6 ст. 3 Закона N 161-ФЗ, под оператором платежной системы  следует понимать юридическое лицо, определяющее правила платежной  системы и выполняющее иные обязанности, предусмотренные этим Законом. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 15 Закона N 161-ФЗ оператор платежной системы обязан:

- определять правила платежной  системы, контролировать их соблюдение  участниками платежной системы  и операторами услуг платежной  инфраструктуры;

- привлекать операторов  услуг платежной инфраструктуры (если оператор платежной системы  их функции не выполняет);

- контролировать оказание  услуг платежной инфраструктуры  участникам платежной системы;

- вести перечень операторов  услуг платежной инфраструктуры;

- организовывать систему  управления рисками в платежной  системе;

- оценивать риски в  платежной системе и управлять  ими;

Законом N 161-ФЗ установлено, что операторами платежной системы  могут являться как кредитные, так  и некредитные организации, а также Банк России и Внешэкономбанк.

Организация, намеревающаяся стать оператором платежной системы, должна направить в Банк России регистрационное заявление и соответствовать требованиям, установленным законом.

Операторами услуг платежной  инфраструктуры могут являться Банк России или Внешэкономбанк, а также  как кредитные, так и некредитные организации (ч. 1 ст. 16 Закона N 161-ФЗ). Они могут выступать как операционный центр, платежный клиринговый центр или расчетный центр.

Операционный центр должен обеспечивать участникам платежной  системы и их клиентам доступ к  услугам по переводу денежных средств, чаще всего осуществляемому в  электронной форме. Он несет ответственность  за реальный ущерб, возникший вследствие неоказания или ненадлежащего оказания операционных услуг (ч. 5 ст. 17 Закона N 161-ФЗ). Такая ответственность может быть ограничена неустойкой.

Платежный клиринговый центр - это организация, принимающая к  исполнению распоряжения участников платежной  системы о переводе денежных средств  и выполнении иных действий.

Расчетный центр - это организация, которая в рамках платежной системы  исполняет распоряжения участников платежной системы посредством  списания и зачисления денежных средств  по их банковским счетам, а также  подтверждает исполнение этих распоряжений.

Платежный клиринговый центр  и расчетный центр должны быть созданы в соответствии с российским законодательством (п. 9 и п. 11 ст. 3 Закона N 161-ФЗ).

В платежной системе может  быть несколько операционных, расчетных  и платежных клиринговых центров. Однако в последнем случае должен существовать центральный платежный  клиринговый центр (контрагент).

Правилами платежной системы  должны быть определены требования к  финансовому состоянию и технологическому обеспечению операторов услуг платежной  инфраструктуры, а также к другим факторам их деятельности, влияющим на бесперебойность функционирования платежной системы. Такие требования должны быть объективными и обеспечивать равноправный доступ операторов услуг  платежной инфраструктуры к платежной  системе (ч. ч. 8 и 9 ст. 16 Закона N 161-ФЗ).

Операторы услуг платежной  инфраструктуры обязаны предоставлять  оператору платежной системы  информацию о своей деятельности в соответствии с правилами платежной  системы.

Под платежной системой в  Законе N 161-ФЗ понимается совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в  целях осуществления перевода денежных средств. Платежная система должна включать в себя оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы (из последних как минимум три организации должны быть операторами по переводу денежных средств) (п. 20 ст. 3 Закона N 161-ФЗ).

Участники платежной системы - это организации, обязующиеся выполнять  правила платежной системы в  целях оказания услуг по переводу денежных средств.

Услуги по переводу денежных средств (далее также - перевод) операторами  по переводу денежных средств (далее  также - операторы) и банковскими  платежными агентами (субагентами) оказываются  на основании договоров, заключенных  с клиентами и между собой (ч. ч. 1 - 2 ст. 4 Закона N 161-ФЗ).