Финансовый контроль в РФ, его правовое регулирование

II. Финансовый контроль в РФ, его правовое регулирование.

Финансовый контроль как любая категория системы законодательства представлен определенной совокупностью нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности контрольной правовой системы.

В федеративной структуре законодательства в соответствии со ст. 65 Конституции РФ выделяются следующие уровни нормативных правовых актов: федеральное законодательство (Конституция РФ, кодексы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и иные нормативные правовые акты Федерации); законодательство субъектов Федерации – республик в составе РФ (конституции, законы и иные нормативные правовые акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные правовые акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

Кроме названных элементов в структуру законодательства входят также блоки нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни – комплексное законодательство (лесное, водное, земельное, экологическое, транспортное законодательство); нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов)

Законодательство по финансовому контролю является составной частью финансового законодательства, призванного обеспечить правовое регулирование финансовых отношений в интересах выхода страны на новые рубежи. В экономической и юридической литературе финансовые отношения рассматриваются как общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами финансовой деятельности, то есть деятельности по поводу образования, распределения и использования денежных (финансовых) ресурсов. Именно эти отношения и составляют предмет финансового законодательства как одной из отраслей российского законодательства.

Различные по своей видовой и отраслевой принадлежности отношения – государственно-властные (например, по конституционному закреплению основ финансовой системы России), организационные (по организации и управлению финансовыми ресурсами), собственно финансово-правовые (например, бюджетные, налоговые), имущественные, основанные на принципе равенства сторон (например, в области банковского кредитования), регулируются соответственно нормами конституционного, административного, финансового и гражданского права.

Развитие финансово-контрольного законодательства в последние годы характеризуется преимущественной направленностью на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой сферы экономики. Приняты Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы, проводится кодификация банковского и валютного законодательства, других интегрированных массивов нормативных предписаний. Развивается федеративное финансово-контрольное законодательство, которое складывается из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Вертикальная структура финансово-контрольного законодательства, которая строится на основе иерархии нормативных правовых актов по их юридической силе, в России до настоящего времени не образована. Нет закона о финансовом контроле, отсутствуют общие рекомендации по его проведению. Наибольшее развитие получила горизонтальная структура финансово-контрольного законодательства, которая создается на основе правового регулирования определенных элементов финансового контроля .

В Бюджетном кодексе (БК) РФ в законодательном порядке сформулирован и решен целый ряд нормативных правовых проблем, связанных с содержанием и организацией финансового контроля. Вопросы финансового контроля рассматриваются в нем только на уровне бюджетных правоотношений, то есть нормативно урегулирован бюджетный контроль.

Еще сохраняет свое действие Указ Президента РФ № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», который определяет лишь федеральный уровень государственного финансового контроля

Этот уровень включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, за использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Правовая ценность данного Указа определялась тем, что он предусматривал принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Но это положение было отменено Указом Президента РФ № 872 [14]

Правовая основа бюджетного контроля выработана на всей территории РФ. Определенная ею модель организации и осуществления бюджетного контроля способствует достижению необходимого единства в управлении финансами разного уровня и одновременно гарантирует минимальный объем их защиты. Она также служит базой для последующего правового регулирования.

Последующее правовое регулирование системы государственного бюджетного контроля осуществляется на всех уровнях государственной власти. Оно включает детальную регламентацию контрольных полномочий участников бюджетного процесса и порядка проведения контрольных мероприятий в отношении средств соответствующих бюджетов.

Контроль за исполнением бюджетов всех уровней предстает как важная и органичная составляющая компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в части регулирования этих отношений. Органы государственного и муниципального финансового контроля признаются полноправными участниками бюджетного процесса.

Органы финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, обеспечивают последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизу проектов указанных бюджетов, различных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Компетенция органов финансового контроля, создаваемых соответствующими органами исполнительной власти и осуществляющих ведомственный контроль за исполнением бюджетов, несколько иная – в ней больше текущей и оперативной работы, в нее не входит экспертиза.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять контролирующим органам всю информацию, необходимую в целях бюджетного контроля.

Получили законодательное закрепление формы финансового контроля – предварительный, текущий и последующий контроль. Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в каком порядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля.

Положения БК РФ, касающиеся правовых основ государственного и муниципального финансового контроля, порядка его проведения, реализации результатов, явились большим шагом вперед в контрольном деле.

Однако Бюджетный кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования государственного финансового контроля.

В БК РФ нет трактовки термина «бюджетный контроль», а даны понятия государственного и муниципального контроля. Это методологическая ошибка, имеющая практические и юридические последствия.

Раздел IX «Основы государственного и муниципального финансового контроля», состоящий из одной главы 26, посвящен не контролю, а формальным вопросам подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. В другом разделе есть ст. 157 «Органы государственного и муниципального финансового контроля», где говорится не об органах контроля, а об их функциях и других документах, определяющих их полномочия.

Вопросы контроля в той или иной степени затрагиваются еще не менее чем в десяти статьях Кодекса, преимущественно отрывочно, не по существу контроля, а применительно к основному направлению этих статей.

Кодекс не устанавливает содержательные, объемные, количественные параметры бюджетного контроля в соответствии с Бюджетной классификацией РФ, утвержденной главой 4 того же Кодекса.

Задача контроля в БК РФ сводится не к проверке формирования и исполнения бюджетов, начиная с федерального, а к проверке отчетов об их исполнении, что не одно и тоже.

Из-за слабости правовых основ бюджетного контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и (в необходимых случаях) прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению к нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие меры по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроля, но и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.

Основным документом, регламентирующим налоговый контроль, служит Налоговый кодекс (НК) РФ. Законодательство по налоговому контролю – наиболее динамичная подотрасль финансово-контрольного законодательства. Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются в процессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами (государственными налоговыми органами) в виде налогов и в процессе контроля за их сбором.

Будучи разновидностью финансово - правовых норм, налоговые нормы носят императивный характер, то есть выражены в категорической форме, не допускающей изменения условий, порядка их действия, прав и обязанностей сторон, санкций. Однако в некоторых случаях налоговое законодательство предоставляет субъектам налоговых правоотношений возможность выбора своего поведения, хотя таких норм значительно меньше и они являются, скорее, исключением.

Налоговые нормы различны по своему юридическому содержанию и подразделяются по способу воздействия на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие.

 Налоговый контроль представляет собой одну из форм контроля налоговых органов за соблюдением законодательства о налогах и сборах налогоплательщиками и иными обязанными лицами, проводимого в порядке и на условиях, определяемых федеральным законодательством. При этом НК РФ детально регламентирует отношения по поводу осуществления налоговыми органами налогового контроля.

В главе 14 НК РФ регламентируется порядок проведения налоговых проверок, в ходе которых возможны получение объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц, проверка данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), и другие действия.

Согласно ст. 83 НК РФ, в целях проведения налогового контроля налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах, соответственно, по месту нахождения организации и месту нахождения ее обособленных подразделений и месту жительства физического лица.

Постановка на учет в качестве налогоплательщика не зависит от наличия обстоятельств, с которыми НК РФ связывает возникновение обязанности по уплате того или иного налога.

Согласно ст. 87, 88 НК РФ налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков.

При назначении выездной налоговой проверки учитываются ограничения, установленные в ст. 87 и 89 НК РФ:

-           выездной налоговой проверкой могут быть охвачены лишь три календарных года, непосредственно предшествующие году проверки;

-           налоговые органы не вправе в течение одного календарного года проводить две выездные проверки и более по одним и тем же налогам и за один и тот же период;

-           выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность проверки до трех месяцев.

Непосредственно после окончания проверки составляется справка об окончании выездной налоговой проверки, в которой указываются предмет проведенной проверки и сроки ее проведения.

В соответствии с п. 5 ст. 101 НК РФ возражения по результатам проверки могут быть поданы налогоплательщиком в течение двухнедельного срока со дня получения экземпляра акта проверки.

Однако НК РФ и действующее законодательство не содержат определения понятия «налоговый контроль», а только рассматривает его виды, конкретно камеральную и выездную налоговые проверки.

Правовые основы таможенного контроля закреплены в Таможенном кодексе (ТК) РФ и многочисленных принимаемых в развитие Кодекса нормативных правовых актах. Особое место в механизме правового регулирования таможенного контроля занимают международные договоры и соглашения – двусторонние и многосторонние. В последнее время заметно усилилась активность Таможенного союза (в составе РФ, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан) по развитию системы таможенного контроля государств – членов Таможенного союза.

Реформирование политической, экономической и социальной сфер, проводимое в России с 1990-х гг., потребовало создания совершенно новой правовой базы, в том числе для внешнеторговой деятельности. В 1993 г. была сделана первая попытка упорядочения российского законодательства в сфере таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности. Таможенный кодекс, утвержденный Верховным Советом Российской Федерации 18.06.93 г. № 5221-1, стал рамочным документом, потребовавшим решения вопросов регулирования таможенной деятельности на уровне Правительства РФ и ГТК России. В результате практически весь инструментарий таможенного дела оказался прописанным в правительственных и ведомственных нормативных актах.

ТК РФ, утвержденный Федеральным законом от 28.05.03 г. № 61-ФЗ, – это нормативный акт максимально прямого, безотсылочного действия. Возможности Правительства РФ и Федеральной таможенной службы России по принятию дополнительных нормативных актов сокращены до минимума, но предусмотрена возможность оперативного изменения механизмов таможенного регулирования под изменяющиеся реалии внешнеторгового оборота. На основании ст. 5 ТК РФ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, издает документы в пределах своей компетенции в случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами РФ. Иными словами, возможности по принятию дополнительных актов строго ограничены [16]