Финансовый контроль в РФ, его правовое регулирование

Центральный банк РФ согласно Закону РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» считается основным органом валютного регулирования в стране. Банковские операции с иностранной валютой разделяются по степени нарастания их сложности и рискованности на:

-           ведение валютных счетов клиентуры;

-           неторговые операции (операции по обслуживанию клиентов, не связанные с проведением расчетов по экспорту и импорту товаров и услуг клиентов банка);

-           установление корреспондентских отношений с иностранными банками;

-           операции по международным расчетам, связанные с экспортом и импортом товаров и услуг;

-           операции по продаже и покупке иностранной валюты на внутреннем рынке;

-           кредитные операции по привлечению и размещению валютных средств внутри РФ;

-           кредитные операции на международных денежных рынках;

-           валютные (депозитные и конверсионные) операции на международных денежных рынках.

Уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ, являются агентами валютного контроля.

Центральный банк РФ и уполномоченные банки и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ:

-           проводят проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;

-           проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

-           запрашивают и получают документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

-           выдают предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

-           применяют установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.

Учреждения банков осуществляют превентивный и последующий контроль за выполнением предприятиями и организациями всех требований Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации [10]

Что касается страхового контроля, то общего нормативного документа, в котором давалось бы определение понятия «страховой контроль», пока нет. Глава IV Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» определяет сущность государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела. [12]

В нормативных документах по видам контроля данное понятие также не рассматривается. В постановлениях Пенсионного фонда России и Фонда социального страхования РФ законодательно устанавливается методика проверки предприятий отделениями вышеуказанных фондов.

Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» определяет сущность аудиторской деятельности, а также вводит понятие «обязательный аудит». Кроме того, в Законе прописаны виды работ, входящие в состав аудиторской деятельности, права и обязанности аудиторских фирм и их взаимодействие с заказчиками, правила оформления результатов аудиторской проверки, отчета и аудиторского заключения, определены процедура аттестации на право быть специалистом-аудитором и процедура лицензирования – на право аудиторской деятельности.

II. Финансовый контроль в РФ, его правовое регулирование.

Финансовый контроль как любая категория системы законодательства представлен определенной совокупностью нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности контрольной правовой системы.

В федеративной структуре законодательства в соответствии со ст. 65 Конституции РФ выделяются следующие уровни нормативных правовых актов: федеральное законодательство (Конституция РФ, кодексы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и иные нормативные правовые акты Федерации); законодательство субъектов Федерации – республик в составе РФ (конституции, законы и иные нормативные правовые акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные правовые акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

Кроме названных элементов в структуру законодательства входят также блоки нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни – комплексное законодательство (лесное, водное, земельное, экологическое, транспортное законодательство); нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов)

Законодательство по финансовому контролю является составной частью финансового законодательства, призванного обеспечить правовое регулирование финансовых отношений в интересах выхода страны на новые рубежи. В экономической и юридической литературе финансовые отношения рассматриваются как общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами финансовой деятельности, то есть деятельности по поводу образования, распределения и использования денежных (финансовых) ресурсов. Именно эти отношения и составляют предмет финансового законодательства как одной из отраслей российского законодательства.

Различные по своей видовой и отраслевой принадлежности отношения – государственно-властные (например, по конституционному закреплению основ финансовой системы России), организационные (по организации и управлению финансовыми ресурсами), собственно финансово-правовые (например, бюджетные, налоговые), имущественные, основанные на принципе равенства сторон (например, в области банковского кредитования), регулируются соответственно нормами конституционного, административного, финансового и гражданского права.

Развитие финансово-контрольного законодательства в последние годы характеризуется преимущественной направленностью на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой сферы экономики. Приняты Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы, проводится кодификация банковского и валютного законодательства, других интегрированных массивов нормативных предписаний. Развивается федеративное финансово-контрольное законодательство, которое складывается из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Вертикальная структура финансово-контрольного законодательства, которая строится на основе иерархии нормативных правовых актов по их юридической силе, в России до настоящего времени не образована. Нет закона о финансовом контроле, отсутствуют общие рекомендации по его проведению. Наибольшее развитие получила горизонтальная структура финансово-контрольного законодательства, которая создается на основе правового регулирования определенных элементов финансового контроля .

В Бюджетном кодексе (БК) РФ в законодательном порядке сформулирован и решен целый ряд нормативных правовых проблем, связанных с содержанием и организацией финансового контроля. Вопросы финансового контроля рассматриваются в нем только на уровне бюджетных правоотношений, то есть нормативно урегулирован бюджетный контроль.

Еще сохраняет свое действие Указ Президента РФ № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», который определяет лишь федеральный уровень государственного финансового контроля

Этот уровень включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, за использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Правовая ценность данного Указа определялась тем, что он предусматривал принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Но это положение было отменено Указом Президента РФ № 872 [14]

Правовая основа бюджетного контроля выработана на всей территории РФ. Определенная ею модель организации и осуществления бюджетного контроля способствует достижению необходимого единства в управлении финансами разного уровня и одновременно гарантирует минимальный объем их защиты. Она также служит базой для последующего правового регулирования.

Последующее правовое регулирование системы государственного бюджетного контроля осуществляется на всех уровнях государственной власти. Оно включает детальную регламентацию контрольных полномочий участников бюджетного процесса и порядка проведения контрольных мероприятий в отношении средств соответствующих бюджетов.

Контроль за исполнением бюджетов всех уровней предстает как важная и органичная составляющая компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в части регулирования этих отношений. Органы государственного и муниципального финансового контроля признаются полноправными участниками бюджетного процесса.

Органы финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, обеспечивают последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизу проектов указанных бюджетов, различных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Компетенция органов финансового контроля, создаваемых соответствующими органами исполнительной власти и осуществляющих ведомственный контроль за исполнением бюджетов, несколько иная – в ней больше текущей и оперативной работы, в нее не входит экспертиза.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять контролирующим органам всю информацию, необходимую в целях бюджетного контроля.

Получили законодательное закрепление формы финансового контроля – предварительный, текущий и последующий контроль. Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в каком порядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля.

Положения БК РФ, касающиеся правовых основ государственного и муниципального финансового контроля, порядка его проведения, реализации результатов, явились большим шагом вперед в контрольном деле.

Однако Бюджетный кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования государственного финансового контроля.

В БК РФ нет трактовки термина «бюджетный контроль», а даны понятия государственного и муниципального контроля. Это методологическая ошибка, имеющая практические и юридические последствия.

Раздел IX «Основы государственного и муниципального финансового контроля», состоящий из одной главы 26, посвящен не контролю, а формальным вопросам подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. В другом разделе есть ст. 157 «Органы государственного и муниципального финансового контроля», где говорится не об органах контроля, а об их функциях и других документах, определяющих их полномочия.

Вопросы контроля в той или иной степени затрагиваются еще не менее чем в десяти статьях Кодекса, преимущественно отрывочно, не по существу контроля, а применительно к основному направлению этих статей.

Кодекс не устанавливает содержательные, объемные, количественные параметры бюджетного контроля в соответствии с Бюджетной классификацией РФ, утвержденной главой 4 того же Кодекса.

Задача контроля в БК РФ сводится не к проверке формирования и исполнения бюджетов, начиная с федерального, а к проверке отчетов об их исполнении, что не одно и тоже.

Из-за слабости правовых основ бюджетного контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и (в необходимых случаях) прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению к нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие меры по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроля, но и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.

Основным документом, регламентирующим налоговый контроль, служит Налоговый кодекс (НК) РФ. Законодательство по налоговому контролю – наиболее динамичная подотрасль финансово-контрольного законодательства. Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются в процессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами (государственными налоговыми органами) в виде налогов и в процессе контроля за их сбором.

Будучи разновидностью финансово - правовых норм, налоговые нормы носят императивный характер, то есть выражены в категорической форме, не допускающей изменения условий, порядка их действия, прав и обязанностей сторон, санкций. Однако в некоторых случаях налоговое законодательство предоставляет субъектам налоговых правоотношений возможность выбора своего поведения, хотя таких норм значительно меньше и они являются, скорее, исключением.