Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса

Во-вторых, результат самого бюджетного процесса - акт о бюджете - имеет правовую форму (правовой акт о бюджете - закон, решение). На федеральном уровне бюджет утверждается в форме федерального закона, на уровне субъекта РФ - в форме закона субъекта РФ, на уровне муниципального образования - в форме муниципального правового акта. Правовой акт о бюджете представляет собой основной финансовый план публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования), отражающий требования к формированию, распределению и использованию его централизованного денежного фонда на предстоящий финансовый период, имеющий форму правового акта законодательного (представительного) органа власти, принимающийся в порядке особой юридической процедуры. То же самое можно сказать и об отчете об исполнении бюджета, рассмотрение и утверждение которого является самостоятельной стадией бюджетного процесса: он утверждается в качестве правового акта той же формы, что и сам бюджет.

Бюджет, прежде чем получить юридическую силу закона (правового  акта), что обеспечит законность соответствующих бюджетных правоотношений на предстоящий финансовый период, проходит ряд этапов, предусмотренных законодательством о бюджетном процессе. Так, проект бюджета рассматривается законодательным (представительным) органом в трех чтениях. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете проводится голосование на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.⁸ Таким образом, составной частью бюджетного процесса является законодательный процесс относительно бюджета - рассмотрение и утверждение правового акта о бюджете, действия, отрегулированные в нормативном порядке. В то же время содержание бюджетного процесса шире, нежели законодательного процесса. Бюджетный процесс подразумевает также исполнение правового акта о бюджете помимо собственно законодательной деятельности. Бюджетный процесс - это «единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год».⁹

Законность как требование бюджетного процесса проявляется в  результатах бюджетного процесса - формировании и исполнении закона (правового акта) о бюджете. Законодательство предусматривает требования к содержанию правового акта о бюджете. Сформированный в ходе бюджетного процесса бюджет только в том случае будет отвечать критерию законности, если его содержание будет соответствовать нормативным установлениям. В бюджете должны быть предусмотрены следующие показатели: общий объем доходов бюджета; объем расходов бюджета; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга и некоторые иные закрепленные законом показатели бюджетов (ст. 184.1 БК РФ).  

Следующий принцип бюджетного процесса общего характера - подконтрольность. Бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Он осуществляется в ходе составления проектов бюджетов всех уровней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, в ходе рассмотрения и утверждения законопроектов о бюджетах, в ходе исполнения бюджетов и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Особое значение имеет бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета, в рамках которого происходят два важнейших для функционирования бюджета процесса - непосредственная мобилизация денежных средств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателям бюджетных средств (использование средств в порядке расходования). На стадии исполнения бюджета ярко проявляются такие цели бюджетного контроля, как предупреждение нерационального и нецелевого использования бюджетных средств, проверка законности операций с бюджетными средствами, проверка обоснованности и эффективности управленческих решений относительно бюджетных отношений. Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансов применительно к бюджетам бюджетной системы государства. Вопросам соблюдения порядка проведения контрольных мероприятий уделяют внимание судебные органы, делая выводы о правовых последствиях контроля для функционирования бюджетных правоотношений. Соблюдение требования подконтрольности бюджетного процесса - гарантия эффективности бюджетных правоотношений.

Не меньшее значение для осуществления бюджетного процесса имеет принцип разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе.

Участниками бюджетного процесса, как уже отмечалось выше, являются следующие субъекты: Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля и другие субъекты. Из приведенного перечня видно, что в качестве участников бюджетного процесса выступают как органы законодательной (представительной) ветви власти, так и органы исполнительной власти. Разграничение бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти как принцип бюджетного процесса подразумевает распределение полномочий, связанных с бюджетным процессом, между органами двух ветвей власти - представительной и исполнительной. Так, составление проекта бюджета и исполнение правового акта о бюджете относится к полномочиям органов исполнительной власти (Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), а рассмотрение, утверждение бюджета в качестве правового акта - к полномочиям представительных органов власти. Следует обратить внимание, что федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем, согласно ст. 114 Конституции РФ, разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством РФ, тогда как проекты остальных федеральных законов помимо Правительства РФ могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и другие перечисленные в ст. 104 Конституции РФ органы. Государственная Дума Федерального Собрания РФ - единственный орган государственной власти, уполномоченный на принятие федеральных законов, причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ст. ст. 104, 105 Конституции РФ).

Органы власти, реализующие  компетенцию участников бюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс  последовательно, осуществляя свои полномочия исходя из содержания и задач конкретных стадий бюджетного процесса. В пределах своих полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль: законодательные органы осуществляют контроль в ходе рассмотрения законопроекта бюджета, а также контроль за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, исполнительные органы - контроль в ходе исполнения бюджета в рамках специальных процедур. Таким образом, каждый орган власти, выступающий участником бюджетного процесса, выполняя функции в рамках компетенции, вносит свой вклад в достижение целей и задач бюджетного процесса.¹⁰

Принцип разграничения компетенции  органов власти в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация  принципа разделения властей применительно  к конкретному виду государственной деятельности - бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса.

2. Принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом

Теперь перейдем ко второй группе принципов - принципам бюджетного процесса, вытекающим из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом.

Принцип самостоятельности бюджетов как принцип бюджетного процесса в числе прочих характеристик подразумевает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, определять формы и направления расходования средств бюджетов, предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств.¹¹

Формирование и исполнение бюджетов - составная часть бюджетного процесса - выступает гарантией самостоятельности  статуса публично-правовых образований.

В качестве гарантий самостоятельности бюджета можно обозначить многие характеристики бюджетных правоотношений и бюджетного процесса.

В то же время, несмотря на провозглашенную  законом самостоятельность бюджетов, бюджеты бюджетной системы государства  не существуют изолированно, они являются составной частью финансовой системы, что накладывает определенный отпечаток взаимосвязи на бюджеты.  Недостаточность собственных доходных источников на уровне, например, муниципальных образований «влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ».¹² Такие «механизмы» поддержки нуждающихся в дополнительных средствах бюджетов оказывают влияние на ход бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы (объем межбюджетных трансфертов - один из показателей, закладываемых в бюджет на стадии составления его проекта).

Заслуживает внимания также принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов, обязывающий уполномоченные органы в обязательном порядке и в полном объеме отразить указанные показатели в соответствующих бюджетах.¹³ Соблюдение данного принципа является важным, поскольку, например, сами по себе денежные средства, поступающие в собственность государства и муниципальных образований, не составят его легитимную основу, не могут быть использованы, пока не будут зафиксированы в акте о бюджете в виде доходов. То же самое и относительно расходов.

Соблюдение требования полноты  отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов в акте о бюджете является гарантией  того, чтобы на территории государства должным образом были реализованы нормативные правовые акты, требующие финансового обеспечения средствами публичных бюджетов. Судебная практика стоит на понимании роли «бюджетного закона»: «...федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов».¹⁴

Особое значение для бюджетного процесса имеет принцип единства кассы. Согласно ст. 38.2 Бюджетного кодекса РФ, принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений (доходов) и осуществление всех кассовых выплат (расходов) с использованием единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации. Под единым счетом бюджета понимается счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка РФ отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.¹⁵

Принцип единства кассы имеет важное значение для бюджетного процесса: повышает подконтрольность операций со средствами бюджета, управляемость бюджетными средствами. Единство кассы ускоряет прохождение средств от плательщиков к получателям, поскольку позволяет сосредотачивать бюджетные средства на едином счете.

2.3. Принципы, отражающие сущность бюджетного  процесса как специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений

Особенности бюджетного процесса как разновидности юридического процесса, формы деятельности уполномоченных государством органов проявляются  в специальных принципах бюджетного процесса.

Принцип периодичности бюджетного процесса связан с тем, что для большинства бюджетных правоотношений (в том числе отношений формирования доходов бюджета, отношений осуществления расходов бюджета и др.) характерен возобновляющийся характер. Он выражается в том, что отношения формирования, распределения и использования бюджетного фонда повторяются с учетом периодичности действия бюджета. Деятельность от начала составления бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета длится около трех с половиной лет (составляет бюджетный цикл). После окончания бюджетного цикла относительно бюджета конкретного периода бюджетные правоотношения возобновляются, но уже применительно к бюджету следующего финансового периода. Соответственно, возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовые границы будущих бюджетных правоотношений. При этом следует учитывать, что бюджетные процессуальные отношения, связанные с разными по периоду действия бюджетами, функционируют зачастую одновременно: пока исполняется бюджет одного финансового периода, формируется на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджет последующего финансового периода. Отсюда бюджетный процесс как явление в целом носит непрерывный характер, подразумевая периодическую деятельность процессуального характера с учетом последовательности финансовых периодов действия бюджета, перетекания этих периодов из одного в другой.

Распространение принципа периодичности  на бюджетный процесс связано  с тем, что утверждение показателей  бюджета (доходов, расходов, источников дефицита бюджета и др.) целесообразно лишь на определенный период с учетом возможностей экономики, реально складывающихся потребностей публично-правовых образований. Только в таком случае показатели бюджета будут более-менее точными, контроль за развитием бюджетных отношений будет более эффективным.

Принцип периодичности бюджетного процесса, предполагающий смену бюджетных  процессуальных правоотношений и их повтор из одного бюджетного процесса в другой, проявляется не только в столь значительном масштабе как  характеристика непрерывной бюджетной деятельности государства. Принцип периодичности также проецируется внутри бюджетного процесса относительно конкретного бюджета на конкретный финансовый период. Бюджетные отношения в таком случае перетекают из одного вида в другой, составляя динамику бюджетного процесса. Динамика же бюджетного процесса проявляется в его стадиях. Под стадией бюджетного процесса следует понимать совокупность действий уполномоченных органов власти, осуществляющихся в строгой последовательности в рамках бюджетного процесса.