Понятия и принципы межбюджетных отношений

Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. Таким образом, применение «не финансируемых мандатов» становится невозможно.

Данный термин характеризует  процесс передачи полномочий другим уровням бюджетной системы РФ без наделения соответствующим источником — явление, часто встречающееся в бюджетной практике РФ начала и середины 1990-х гг. Как отмечают В.Б. Христенко и A.M. Лавров, формирование российской модели бюджетного федерализма прошло через три качественно различных этапа .

В 1991 — 1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводи- лось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако четкие критерии ее предоставления отсутствовали, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований.

Данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису. См.: Христенко В.Б., Лавров А М. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2. С. 3-9.

С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».

Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применению общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Одновременно Указ предоставляет  право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право на практике порождало дискриминацию налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления в эти бюджеты. Так, за период с 1992 по 1997 г. доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9—12,9%), а доля федерального бюджета резко снизилась (с 16,6 до 11,9%)1.

В 1997 г. перечень налогов стал «закрытым»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ . Этот период был не более чем экспериментальным федерализмом, и в 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997—1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой центром политикой, попытках внедрения одноканальной модели.

Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр  фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и в результате усилить сепаратистские тенденции.

К недостаткам существовавшей в то время системы межбюджетных отношений можно отнести: — не в полной мере обоснованные и закрепленные расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы; — отсутствие должного внимания к вопросу совершенствования других форм финансовой помощи из федерального бюджета, кроме помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; — отсутствие комплексного подхода к выравниванию социально- экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ; — отсутствие учета влияния институционных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов; — нерешенность вопросов усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов; — несформированность нормативной базы для обоснования потребностей в бюджетных расходах.

2.2 Элементы  организации механизма межбюджетных отношений

1. Организация межбюджетных  отношений органов местного самоуправления  и органов государственной власти  субъектов Российской Федерации  осуществляется на основе федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации.

2. Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:

взаимной ответственности;

применения единой для  всех муниципальных образований  методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

выравнивания доходов  муниципальных образований;

максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков:

компенсации местным  бюджетам в случае уменьшения доходов  или увеличения расходов, возникающих  вследствие решений, принимаемых органами государственной власти повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

гласности межбюджетных отношений.

3. К средствам бюджетного  регулирования местных бюджетов  относятся нормативные отчисления от регулирующих доходов;

2) дотации и субвенции  местным бюджетам;

3) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

4) средства, поступающие  по взаимным расчетам из федерального  бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации.

4. Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих  доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Порядок предоставления  субвенций устанавливается нормативными  правовыми актами органов государственной  власти. Указанные органы осуществляют  контроль за целевым использованием выделенных средств.

6. Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

7. При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

8. Органы государственной  власти Российской Федерации  и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Глава 3. Основные направления формирования межбюджетных отношений

3.1 Механизм  межбюджетных отношений в Тамбовской  области

Межбюджетные  отношения областного бюджета и  местных бюджетов на 2006-2007г. Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами на 2007 год определены в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Основу раздела "Межбюджетные трансферты", как и в 2006 году, составляют Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), Региональный фонд финансовой поддержки поселений, Региональный фонд компенсаций, Региональный фонд софинансирования социальных расходов, Региональный фонд муниципального развития.

Одним из основных видов  финансовой помощи для местных бюджетов остается дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставляемая из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Дотации из РФФПМР (ГО) распределяются по муниципальным образованиям в соответствии с Методикой, утвержденной Законом области от 28.10.2005 № 370-З "О межбюджетных отношениях в Тамбовской области".

Бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских  округов определяется сопоставлением индекса налогового потенциала и  индекса бюджетных расходов, при  этом основными показателями для  определения бюджетных расходов являются численность потребителей бюджетных услуг и расходы бюджета за базовый период по различным отраслям бюджетной сферы. В 2007 году будут сохранены дополнительные нормативы от налога на доходы физических лиц, которые были установлены в 2006 году при расчете замены дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Региональный  фонд финансовой поддержки поселений образуется в 2007 году для городских округов, имеющих право на получение средств из Фонда в соответствии со статьей 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Фонд создается в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения.

Региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, как и в 2006, не образуется. Государственные полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, передаются муниципальным районам с предоставлением целевых субвенций из Регионального фонда компенсаций.

Региональный  фонд компенсаций образуется в составе расходов областного бюджета в целях финансового обеспечения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, делегируемых для исполнения органам местного самоуправления. Фонд сформирован за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций и собственных доходов областного бюджета.

Распределение средств  из Фонда производится на основании  утвержденных методик исходя из численности  получателей бюджетных услуг  и расчетного норматива расходов на исполнение делегированного полномочия в расчете на одного потребителя  бюджетных услуг. Переданные полномочия должны исполняться органами местного самоуправления в объемах переданных им субвенций.

Средства Фонда предусмотрено  направить на финансовое обеспечение

Тамбовская жизнь 2007, 16 октября- с. 9.

следующих делегируемых органам местного самоуправления полномочий:

за счет средств  федерального бюджета:

по составлению (изменению  и дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных  судов общей юрисдикции в Российской Федерации; по государственной регистрации актов гражданского состояния; по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты; по реализации государственной политики занятости населения (включая расходы на администрирование этих полномочий); на предоставление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан; за счет средств областного бюджета: на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством; на осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих в сельской местности и рабочих поселках; на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования; на реализацию Закона области "О погребении и похоронном деле"; на обеспечение питания учащихся общеобразовательных школ из малообеспеченных семей; на осуществление полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений; на реализацию Закона Тамбовской области "О социальной поддержке многодетных семей в Тамбовской области"; на предоставление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; на возмещение расходов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; на реализацию Закона области "О социальной поддержке многодетных семей в Тамбовской области"; на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда; на приобретение жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципальных образований.