Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов

Было бы целесообразно  сформулировать и закрепить впрямую  и комплексно принципы финансирования государственных и муниципальных  расходов. 
Порядок финансирования государственных и муниципальных расходов различается в зависимости от разных факторов, например, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок финансирования капитальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с  тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства:

а) финансирование государственных или муниципальных  коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения; 
б) финансирование государственных или муниципальных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям, действующим на праве оперативного управления имуществом, т.е. сметно-бюджетное финансирование.

Промежуточным между ними, обладающим чертами первого  и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств. 
В названных правовых режимах находят отражение правовые режимы финансирования, которые выделяются по другим основаниям, например, по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основные правовые режимы финансирования. 
Между этими основными правовыми режимами имеются различия по следующим признакам:

а)по источникам финансирования;

б) по содержанию и порядку утверждения финансовых планов, на основании которых производится финансирование;

в)по предметно-целевому направлению средств;

г)по содержанию прав и обязанностей коммерческих организации и бюджетных учреждений, осуществляющих государственные или муниципальные расходы. Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регулирования и управления в этих сферах. 
Актуальность задач целесообразного, эффективного и экономного расходования государственных (муниципальных) средств вызывает потребность в совершенствовании законодательства, других правовых актов, призванных регулировать этот процесс. До настоящего времени существуют лишь разрозненные правовые акты или отдельные нормы по этим вопросам. 
Решающая роль в развитии общественного производства, его темпах, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетворения потребностей общества принадлежит капитальным вложениям, т.е. затратам на воспроизводство основных фондов. Недостаточность капитальных вложений губительно сказывается на экономике всей страны, ведет к негативным последствиям в социальных отношениях, разрушению их устойчивости. 
Поэтому правовое регулирование порядка осуществления государственных и муниципальных расходов на капитальные вложения занимают особое место в системе финансово-правовых норм, хотя эти расходы, как и текущие затраты¹ в связи со сложностями процесса перехода к новому типу экономики и финансовыми трудностями в стране резко сократились. Степень износа оборудования во многих отраслях достигла критического уровня. На предприятиях текстильной и легкой промышленности износ составляет от 40 до 70% и выше. 
Нормативным актом, закрепляющим основные положения о деятельности в данной сфере в целом является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Соответственно  названному закону капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно изыскательские работы и другие затраты. 
Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Если создание или использование каких-либо объектов не соответствует законодательству РФ и утвержденным стандартам, то капитальные вложения в них запрещаются. 
Источниками финансирования капитальных вложений являются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов. Инвесторами, т.е. лицами, осуществляющими капитальные вложения, могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности. 
Государство осуществляет регулирование капитальных вложений в стране. 
Законодательство определяет формы и методы государственного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем создания благоприятных условий для развития такой инвестиционной деятельности (совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений, принятия антимонопольных мер, проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (разработка, утверждение и финансирование проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также за счет этих средств совместно с иностранными государствами, формирование перечня строек, осуществляемых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставление по проектам на конкурсной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещения бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, проведение экспертизы проектов, разработка и утверждение стандартов и осуществление контроля за их соблюдением и др.). 
Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользование средствами определяется законами о бюджетах на соответствующий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств. Выделение средств из федерального бюджета для капитальных вложений производится через входящий в него в качестве составной части Бюджет развития, правовые основы формирования и расходования которого определены Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. «О Бюджете развития». Средства Бюджета развития формируются за счет: внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели; части доходов от использования и продажи, а также приватизации федерального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности; отчислений части поступлений от размещения государственных ценных бумаг и др. 
Использование средств Бюджета развития должно осуществляться исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности, срочности. При этом не допускается отвлечение его временно свободных средств на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов. 
Субъекты РФ могут принимать участие в реализации задач Бюджета развития путем принятия на себя обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территориях. 
За исполнением Бюджета развития осуществляется контроль аналогично контролю за исполнением федерального бюджета. Счетная палата РФ проводит проверку финансовой деятельности Правительства РФ по использованию средств Бюджета развития на основе поручения Государственной Думы. 
Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ нелогична компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ в отношении порядка финансирования за счет средств соответствующих региональных бюджетов. Федеральное законодательство закрепляет также основы регулирования капитальных вложений органами местного самоуправления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для инвестиций капитальных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инвестициях. Размещение средств местных бюджетов для финансирования капитальных вложений также должно осуществляться на возвратной, срочной и платной основах. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления. 
Органы местного самоуправления могут участвовать в финансировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по согласованию с органами местного самоуправления. В целях повышения эффективности инвестиций, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. была создана новая государственная структура — Российская финансовая корпораци. 
Российская финансовая корпорация как государственное предприятие наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов. Ее финансовая деятельность заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты. В распоряжении Российской финансовой корпорации находится инвестиционный фонд, который формируется за счет следующих источников: средств федерального бюджета и кредитов Центрального банка РФ, направляемых на финансирование капитальных вложений; части средств внебюджетных фондов, предназначенных для осуществления отраслевых инвестиционных программ; а также средств, аккумулируемых самой корпорацией. Корпорация может привлекать средства юридических лиц и граждан, выпуская и размещая в этих целях ценные бумаги. Финансирование инвестиционных проектов корпорация производит в основном на коммерческой и возвратной основе.

Распределение средств инвестиционного фонда  за счет централизованных источников Корпорация производит во взаимодействии с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Осуществляя свои задачи, корпорация выполняет  следующие функции: 
проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестиционных проектов; 
предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов;

установление  договорных отношений с коммерческими  банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов; 
организация контроля за эффективным использованием инвестируемых средств; 
привлечение на коммерческой основе инвесторов, в том числе иностранных; 
предоставление по поручению Правительства РФ государственных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

использование по поручению Правительства РФ иностранных  кредитов, включая их размещение на конкурсной основе в порядке, установленном законодательством. 
Корпорация действует на основе устава, одобренного Правительством и утвержденного Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

В задачах  и функциях Корпорации проявляется  отказ от традиционных методов управления финансами. Однако сохраняется значение государственно-властного характера функций в данной сфере. Финансово-инвестиционные корпорации создаются также органами власти субъектов РФ. 

3.Правовой режим сметно-бюджетного финансирования. 
Финансирование как метод финансовой деятельности государства осуществляется в двух основных правовых режимах: финансирование государственных, или муниципальных объединений и организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения, и финансирование государственных или муниципальных учреждений, относящихся к некоммерческим организациям, действующих на праве оперативного управления имуществом (сметно-бюджетное финансирование). 
Сметно-бюджетное финансирование — это порядок выделения средств из бюджетов и внебюджетных фондов бюджетным учреждениям на основе смет, для осуществления их основной деятельности. Сметно-бюджетное финансирование, как и финансирование в целом, осуществляется на основе единых принципов безвозвратности и безвозмездности отпуска денежных средств, целевого использования финансовых средств, получения максимального эффекта при минимуме затрат, соблюдения финансовой дисциплины, финансирования по мере выполнения работ, услуг и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований. Кроме того, можно отметить специальные принципы, свойственные сметно-бюджетному финансированию: получения средств учреждениями из бюджета, соответствующего их подчиненности, на основе финансовых документов, называемых сметами доходов и расходов, планирование и финансирование деятельности на основе экономических нормативов. Режим сметно-бюджетного финансирования охватывает широкий круг объектов. Это, прежде всего учреждения социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры и искусства). Сметно-бюджетное финансирование распространяется на органы представительной и исполнительной власти, на правоохранительные органы, судебные органы, органы прокуратуры, органы государственной безопасности. Не менее значимыми для Российской Федерации являются расходы на национальную оборону и расходы на управление, финансирование которых осуществляется также в режиме сметно-бюджетного финансирования. Понятие «сметно-бюджетного финансирования» неразрывно связано с понятием «бюджетного учреждения». 
Бюджетным учреждением признается организация, созданная органом государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета, или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов^.

Таким образом, деятельность учреждения на основе установленных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг и финансирование ее за счет соответствующего бюджета, согласно смете являются определяющими признаками, согласно которым можно присвоить организации статус бюджетной. В перечень расходов бюджетных учреждений входят: оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ; оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается. Финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства, в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Необходимо также отметить, что БК РФ ввел понятие «получателя бюджетных средств». Таковым является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных. средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год². 
Получатель бюджетных средств должен быть юридическим лицом, иметь утвержденную смету доходов и расходов, открывать лицевой счет в казначействе с указанием постатейного объема ассигнований на год, квартал, лимита финансирования на месяц.

Законодательно  закреплены также права получателей бюджетных средств на: 
своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; 
своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования. 
Получатели бюджетных средств обязаны:

своевременно  подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; 
эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; 
своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

своевременно  представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Статусом  бюджетного учреждения наделен значительный круг субъектов. К примеру, бюджетными учреждениями только в сфере образования являются: дошкольные образовательные учреждения; образовательные школы-интернаты; образовательные учреждения для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей; специальные учебно-воспитательные учреждения для детей и подростков с десантным (общественно опасным) поведением; образовательные учреждения среднего профессионального образования (техникумы, училища, колледжи); учреждения высшего профессионального образования; учреждения дополнительного профессионального образования — повышения квалификации. 
Образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ (см. ст. 43 Конституции РФ). Законодательство содержит ряд положений, касающихся принципов финансирования образовательных учреждений, а именно: приоритетность сферы образования, гарантированность государственного финансирования, учет и стимулирование внебюджетных поступлений. В частности, в соответствии с принципом гарантированности финансирования государство берет на себя восполнение затрат на нужды образования в объеме не менее 10% национального дохода, с ежеквартальной индексацией в соответствии с темпами инфляции, а также закрепляется защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. 
При этом, на соответствующие цели не может быть выделено менее чем 3% расходов федерального бюджета, за счет которого обеспечивается финансирование обучения в государственных высших учебных заведениях не менее чем 170 студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации».

В связи с "чем необходимо осуществление  бюджетного финансирования государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры (на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% федерального бюджета и 6% территориальных бюджетов); стимулирование развития культуры через предоставление налоговых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладывающим свои средства в решение этих задач; способствовать развитию благотворительности в области культуры. Расходы на здравоохранение занимают важное место в общем объеме финансирования социально-культурных мероприятий и включают в себя затраты на содержание лечебно-профилактических и санитарно-эпидемиологических учреждений, детских профилактических и противоэпидемических организаций. К государственной системе здравоохранения относятся находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические, научно-исследовательские и образовательные учреждения, фармацевтические организации, аптечные учреждения и т.д. Муниципальная система здравоохранения включает муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности медицинские учреждения. Частная система здравоохранения создается и финансируется частными организациями, общественными объединениями и физическими лицами. Расходы в медицинских учреждениях складываются главным образом из расходов на заработную плату медицинскому и административно-хозяйственному персоналу, питание больных по нормам в зависимости от типа учреждения, приобретение медикаментов и т.д. Лечение наиболее распространенных болезней, травм и иных неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических мероприятий; медицинская профилактика важнейших заболеваний; меры по охране семьи, материнства и т.д. являются доступными и оплачиваемыми из бюджета для каждого гражданина видами медицинского обслуживания. Гарантированный объем бесплатных медицинских услуг не исключает существование платных услуг, оказываемых медицинскими учреждениями по ценам и тарифам, предусмотренными прейскурантами. По качественным параметрам наше здравоохранение уступает современному мировому уровню. Для того чтобы привлечь дополнительные источники финансирования и одновременно сохранить государственные гарантии населения, в медицинском обслуживании выбрана бюджетно-страховая модель. Таким образом, основными источниками финансирования охраны здоровья граждан являются: