Структура и содержание Общей части Налогового кодекса РФ

Новизна как признак кодификационного акта может иметь различную степень. НК РФ в сфере налоговых правоотношений издавался впервые, естественно, он отличается существенной новизной. В  то же время он не может претендовать на абсолютную новизну, поскольку не возник на пустом месте: до кодификации, результатом которой НК РФ явился, было накопление нормативного материала.

Третий  признак НК РФ как отраслевого  кодификационного акта - наличие в нем нормативных обобщений - нередко связывается с таким структурно-формальным признаком кодекса, как наличие общей части. И это не случайно. Именно в общей части нормативные обобщения, отражающие принципы функционирования налогового права, нашли свое закрепление. Таким образом, наличие общей части предопределяется не только качествами самого кодификационного акта, но и принятой системой построения кодекса. Именно включение названных обобщений в кодификационный акт позволяет ему достигнуть такого уровня регулирующего воздействия, который позволяет данному акту возглавить ту или иную отрасль законодательства.¹¹

На основании  наличия НК РФ как кодифицированного  акта формируется законодательная  отрасль в сфере налогов. Принятие кодифицированного акта или нескольких актов завершает процесс образования  отрасли. Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления  кодификации. Обоснование новой  отрасли, отыскание ее предмета и  метода - задача науки, а переход  от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации - удел практики.¹²

Итоги кодификации  налогового законодательства доказали ее значительные преимущества:

1. Кодификация  способствует реализации принципа  нормативно-правовой экономии. До  принятия НК РФ налоговое законодательство  состояло из различных нормативных  актов, зачастую противоречащих  друг другу. Очевидно, общие принципы  и внутреннее единство налогового  права делают целесообразным  консолидацию всех налоговых  законов в рамках единого нормативного  акта. Это более удобно, прежде  всего, для непосредственных участников  налоговых отношений, поскольку  облегчает поиск и применение  налогово-правовых норм, позволяет  избавиться от чрезмерного количества бланкетных норм, отсылающих правоприменителя к другим нормативным актам. Ключевая идея кодификации состоит в том, чтобы сделать НК РФ источником прямого действия, не предполагающим наличия многочисленных подзаконных актов, его конкретизирующих и дополняющих. «Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутанностью, дублированием друг друга различными его элементами»¹³.

2. Важнейшим  требованием, предъявляемым как  к праву в целом, так и  к отдельным его сегментам,  является системность. НК РФ с самого начала воспринимался (и воспринимается) как системообразующий акт для налогового права России. Кодификация означает, прежде всего, структурную упорядоченность нормативных актов по вопросам налогообложения, что неизмеримо повышает регулятивные возможности налогово-правовых норм. Более того, именно кодификация позволила сформировать общую часть налогового права, включающую общеотраслевые принципы и терминологию, понятие и содержание элементов налогообложения, правовой статус субъектов налогового права, процессуальные основы налогового контроля и ответственности и так далее. Известно, что общая часть выполняет интегрирующую роль в формировании отраслей романо-германской правовой семьи. Поэтому кодификация - важнейший шаг к становлению налогового права в качестве самостоятельной отрасли. Впервые появилась возможность сформулировать и нормативно закрепить общую концепцию налогообложения, что было невозможно в условиях разрозненного и подчас хаотичного налогового законодательства. «Общая часть отражает однородность предмета отраслевого регулирования, служит объединяющим началом для всех отраслевых норм, выражает общность их юридического содержания и существует в любой отрасли»¹⁴.

Кроме того, кодификационная работа явилась  мощным стимулом для развития налогово-правовой науки. В настоящее время наблюдается всплеск научного интереса к вопросам налогообложения. Трудно найти другую сферу гуманитарных знаний, которая привлекала бы столь пристальное внимание ученых самых различных направлений (юристов, экономистов, философов, политологов и др.). Большую роль здесь играет активность законодателя при проведении налоговой реформы, а также новизна, сложность и практическая значимость для экономики большинства рассматриваемых проблем. Правотворческая работа над Кодексом способствовала тому, что за столь короткое время удалось сформировать доктринальные основы налогового законодательства, практически с нуля наработать значительный объем судебной практики по налоговым спорам.

3. Кодификация  положила начало формированию  налогового процесса как особого,  самостоятельного института налогового  права. До принятия НК РФ  налогово-процессуальные нормы находились  в зачаточном, нормативно не оформленном  состоянии. Вместо четко структурированного  института было несколько разрозненных, плохо увязанных между собой  нормативных предписаний. Налоговый  контроль и ответственность постепенно  превращались в "область правовых  пробелов". Нередко для решения  спорных ситуаций приходилось  привлекать по аналогии процессуальные  нормы иных отраслей, прежде всего  административного права. Такое  положение тормозило дальнейшее  развитие налогового законодательства, создавало значительные трудности  для судебной и правоприменительной  практики. По мнению многих авторов,  именно осуществление кодификации  в налоговом праве и достижение  необходимого уровня законодательной  регламентации налоговых правоотношений  позволяют, по нашему мнению, говорить  о появлении сравнительно новых  институтов в налоговом праве,  а именно - о «налоговом процессе»,  включающем в себя, в частности,  «производство налогового контроля»  и «производство по делам о налоговых правонарушениях».¹⁵

4. Кодификация  способствует унификации налогового  законодательства, его определенности, единообразному пониманию и применению. «Принятие Налогового кодекса РФ позволило существенным образом систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, свести их в единую, логически цельную и согласованную систему. В частности, устранены такие недостатки существовавшей до принятия НК РФ налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений»¹⁶.

Повышая уровень определенности налогового права, снижая возможности дискретного  усмотрения для чиновника и, в конечном счете, опасности государственного произвола, кодификация резко усиливает гарантии для частных лиц - граждан и организаций. В конечном итоге повышается уровень защищенности всех субъектов налогового права, укрепляется законность в сфере налогообложения.

5. Кодификация  позволяет выстроить жесткую  иерархию в построении источников  налогового права, необходимую  для любой системы нормативных  актов. НК РФ содержит положение  о его приоритете по отношению  к иным нормативным правовым  актам о налогах и сборах. В  ст. 6 НК РФ определены признаки, по которым тот или иной  нормативный правовой акт может  быть признан ему несоответствующим. 

Закрепляя в ст. ст. 1, 3, 5 НК РФ положение о том, что федеральные законы должны соответствовать НК РФ, законодатель, таким образом, устанавливает приоритет НК РФ перед другими федеральными законами о налогах и сборах, независимо от момента их принятия.¹⁷

Кодификация способствует становлению и упрочению  налогового федерализма, поскольку  дает региональным и местным законодателям  четкие ориентиры налогового нормотворчества. Кроме того, наличие НК РФ укрепляет  принцип единства налоговой системы  Российской Федерации, логически вытекающий из конституционно-правовых принципов  единой финансовой политики и единства экономического пространства России.

Кодификация стабилизирует отраслевое законодательство, поскольку кодекс принимается на долговременную перспективу и является более устойчивым актом по сравнению  с обычными законами. «Эта стабилизация, осуществленная реально, позволяет  сократить до разумного минимума необходимость изменения налоговых  правил»¹⁸. Как результат - формируется устойчивая и предсказуемая налоговая система.

Указывая  на стабильность налогового законодательства, не стоит абсолютизировать данный принцип. Необходимо подчеркнуть, что под  стабильностью налогового законодательства следует понимать его прочное, устойчивое состояние, но ни в коем случае не застойное. Однако, характеризуя налоговое законодательство как постоянно развивающееся, стоит  отметить, что вносимые законодателем  дополнения не должны изменять основополагающих принципов налогового права, которые  могут привести к неблагоприятным  последствиям применительно к регулируемым общественным отношениям. Таким образом, стабильность налогового законодательства подразумевает сочетание некой  незыблемости основ налогового права  в совокупности с нововведениями, отвечающими современным потребностям современного развития.

Как и  любой кодифицированный акт, НК РФ отличается глубокой внутренней согласованностью, сложной структурой, большим объемом, высоким уровнем нормативных  обобщений, стабильностью действия. Как отмечал русский правовед Е.Н. Трубецкой, «кодификация позволяет  строить отраслевое законодательство на однородных началах, цельно вносит в него внутреннюю связь и единство»¹⁹.

Кодификация позволяет решить две взаимосвязанные  задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

Итак, являясь кодифицированным актом прямого действия, Налоговый  кодекс РФ занимает особое место среди  источников налогового права. Его главная  задача - структурирование налогового права как отрасли, формирование правовых основ налоговой системы  России. Кодификация налогового законодательства, начатая в 1999 году, продолжается до сих пор. Уже сегодня можно  без преувеличения назвать кодификацию  самым значительным и переломным этапом в истории отечественного налогообложения, определившим вектор развития налогового законодательства на годы вперед.

Системное видение налогового законодательства способствует его планомерному и  целенаправленному развитию и эффективности  регулирования налоговых общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражаются на уровне правового  регулирования. Плохо реализуемое  законодательство превращается в "библиотеку законов", которой никто не пользуется. Законодательство должно быть доступным, действующим и развивающимся, открытым для понимания и использования  всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения  и планомерности развития.

2 Структура и содержание Общей части Налогового кодекса РФ

2.1 Структура Общей части Налогового кодекса РФ

Под структурой правового  документа понимается его строение. По общему мнению, структура нормативно-правового  акта представляет собой деление  его текста на отдельные части, разделы, главы, статьи, а также приложения, сноски, примечания и так далее.²⁰

Структура НК РФ включает выделение Первой (общей) части, содержащей налоговые нормы  универсального характера, и Второй (особенной) части, содержащей правила  уплаты отдельных видов налогов  и сборов. В связи с этим возможно выделять две группы налоговых норм — нормы общей и особенной  частей налогового права.²¹

Общая часть  НК РФ включает в себя 7 разделов:

Раздел 1. Общие положения: Глава 1. Законодательство о налогах и сборах и иные нормативно-правовые акты о налогах и сборах (с 1 по 11 статью); Глава 2.  Система налогов  и сборов в РФ (с 12 по 18 статью).

Раздел 2. Налогоплательщики и плательщики  сборов. Налоговые агенты. Представительства  в налоговых правоотношениях: Глава 3. Налогоплательщики и плательщики  сборов. Налоговые агенты (с 19 по 25 статью); Глава 4. Представительства в отношениях, регулируемых законодательством о  налогах и сборах (с 26 по 29 статью).

Раздел 3. Налоговые органы. Таможенные органы. Органы государственных внебюджетных фондов. Органы налоговой полиции. Ответственность  налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов налоговой полиции  и должностных лиц: Глава 5. Налоговые органы, таможенные органы. Органы государственных внебюджетных фондов. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов и должностных лиц (с 30 по 35 статью); Глава 6. Органы налоговой полиции (статьи 36 и 37).

Раздел 4. Общие правила исполнения обязанности  по уплате налогов и сборов: Глава 7. Объекты налогообложения (с 38 по 43 статью); Глава 8. Исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов (с 44 по 60 статью); Глава 9. Изменение срока  уплаты налога и сбора, а также  пени (с 61 по 68 статью); Глава 10. Требования об уплате налогов и сборов (с 69 по 71 статью); Глава 11. Способы обеспечения  исполнения обязанностей по уплате налогов  и сборов (с 72 по 77 статью); Глава 12. Зачет  и возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм (78 и 79 статьи).

Раздел 5. Налоговые декларации и налоговый  контроль: Глава 13. Налоговая декларация (80 и 81 статьи); Глава 14. Налоговый контроль (с 82 по 105).

Раздел 6. Налоговые правонарушения и ответственность  за их совершение: Глава 15. Общие положения  об ответственности за совершение налоговых  правонарушений (со 106 по 115 статью); Глава 16. Виды налоговых правонарушений и  ответственность за их совершение (со 116 по 129 статью); Глава 17. Издержки, связанные  с осуществлением налогового контроля (130 и 131 статьи); Глава 18. Виды нарушений  банком обязанностей, предусмотренных  законодательством (со 132 по 136 статью).