Виды и органы финансового контроля

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Право на создание собственных контрольно-счетных органов для проведения внешнего аудита бюджета предоставлено законодательным (представительным органам) субъектов Российской Федерации ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время такие органы в виде контрольно-счетных палат, контрольных палат, счетных палат, контрольных комиссий созданы практически во всех субъектах Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации деятельность таких органов регламентирована законом субъекта. Законы большинства субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных палатах во многом схожи по содержанию и даже по формулировкам правовых норм.

Контрольно-счетные палаты в основном осуществляют три вида деятельности: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую и информационную. В большинстве субъектов также предусмотрено, что контрольно-счетные палаты могут осуществлять и иные виды деятельности, а в законах ряда субъектов Российской Федерации виды деятельности контрольно-счетных палат названы направлениями либо функциями. В ряде законов под видами деятельности понимается проведение контрольно-счетной проверки, ревизий, обследований и экспертиз, а контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность рассматривается как функции или полномочия контрольно-счетной палаты. В законах ряда субъектов отсутствуют указания на те виды деятельности, которые осуществляет контрольно-счетная палата, но, исходя из полномочий и задач, указанных в данных Законах, можно сделать вывод о том, что и в этих субъектах контрольно-счетные палаты осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и информационную деятельность.

Контрольно-ревизионная деятельность является одной из важнейших для контрольно-счетных палат и, как правило, имеет наиболее подробную регламентацию. В наиболее общей форме контрольно-ревизионная деятельность регламентируется в статье, посвященной видам деятельности контрольно-счетных палат. Из анализа законодательства следует, что контрольно-ревизионная деятельность заключается в организации и проведении оперативного контроля за исполнением бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в отчетном году, проведении комплексных ревизий и тематических проверок (в ряде субъектов - также обследований) по отдельным разделам и статьям бюджета соответствующего субъекта, бюджетов внебюджетных фондов соответствующего субъекта (подобное положение содержится в законах большинства субъектов). В законах отдельных субъектов указываются также иные аспекты контрольно-ревизионной деятельности.

В законах практически всех субъектов Российской Федерации закреплено право контрольно-счетных палат осуществлять контроль за поступлением в бюджет соответствующего субъекта средств от распоряжения и управления собственностью данного субъекта, а также от управления и распоряжения объектами государственной собственности, находящимися в совместном ведении данного субъекта и Российской Федерации.

Теперь обратимся к органам исполнительной власти, осуществляющим внутренний финансовый контроль: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Служба, ФС ФСБН или Росфиннадзор), Федеральное казначейство, налоговые органы, таможенные органы, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

Итак, для осуществления государственного финансового контроля необходимо создание системы взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по осуществлению соответствующих мероприятий.

Министерство финансов РФ, согласно Положению о Министерстве финансов РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств и др. Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Министерство финансов РФ в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Иными словами, в результате реализации административной реформы Министерство финансов РФ лишилось контрольных функций в финансовой сфере и не является органом финансового контроля.

Росфиннадзор был образован в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314. ФС ФБН создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 152 которого определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а ст. 164 относит Росфиннадзор к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы более эффективной работе Службы. Как известно, наличие ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной власти. Глава 26 раздела IX Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в ст. 266 Росфиннадзор назван среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. В ст. 268 определено, что Служба "осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов", а также "вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств".

Кроме БК РФ, Федеральный закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", закрепляющий состав органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В п. 2 ст. 22 указанного Закона закреплено, что органами валютного контроля в Российской Федерации являются "Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ". Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 является ФС ФБН. В соответствии с п. 5 ст. 22 Закона она наделена полномочиями по контролю за "осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами". Важно, что в данном законе также обозначены права и обязанности органов валютного контроля и их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные акты, необходимые, в частности, для более четкого регулирования деятельности Росфиннадзора в области валютного контроля.

Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703.

Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование нормативного регулирования контрольных полномочий государственных органов имеет особое значение для выработки единых принципов организации финансового контроля в Российской Федерации.

Библиографический список

1.      Конституция Российской Федерации от 12.12.93г./ Российская

2.      газета, 25.12.93г.

3.      2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98г./ СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823

4.      3. Налоговый кодекс РФ. Часть первая от 31.07.98г./ СЗ РФ, 1998, №

5.      31, ст.3824.

6.      4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая // СЗ РФ.

7.      2000. № 32. Ст. 3340.

8.      5. Таможенный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. № 22.

9.      Ст. 2066.

10. Федеральный закон от 10.12.2003г. № 173 «О валютном регулировании и валютном контроле»/ СЗ РФ

11. Федеральный закон от 18.11.1994 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»// СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 167.

12. Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945

13. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258

14. Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000 г.

15. Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник для вузов. М.:  Норма,2009

16. Крохина Ю.А. Налоговое право: Учебник. М.: Высшее Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.

17. Крохина Ю.А., Смирникова Ю.Л., Тютина Ю.В. Валютное право России: учебник. М.: Высшее образование, 2009.

18. Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации// www.garant.ru

19. Правовые основы финансового контроля и аудита. Фондовые лекции. Ю.В. Тютина.

9